甘肃社会各界专家学者：弘扬宪法精神 建设法治甘肃

依法治省 建设幸福美好甘肃【专题】大力弘扬法治精神 协调推进“四个全面”战略布局【专题】

　　发挥立法对改革发展的引领推动作用

　　李玉璧

　　立法正义是社会最大的正义。在全面深化改革与全面推进依法治国的进程中，必须坚持立法先行，发挥立法对法治国家建设和改革发展的引领推动作用。

　　一、发挥立法引领推动作用的法治内涵

　　立法的引领和推动，是执政党以法律为载体，通过法定程序实现其政治主张，推动社会发展进步的治国理政方式。强调立法对改革发展的引领和推动作用，其深层原因有两个：

　　一是总结我国立法经验教训的必然选择。新中国成立之初，我们主要强调法的专政工具作用。通过制定一系列法律，为组建和巩固新生政权，恢复和发展国民经济，实现和保障人民民主提供法制保障。改革开放之初，国家百废待举，各项事业无法可依。在这个历史阶段，重大改革往往先用政策来指导，经过地方探索和实验，在实践经验基本成熟的情况下，经过全面衡量利弊才能慎重立法。先改革后立法成为一种常态，在当时的情况下，也是不得已而为之。时至今日，我国的法治基础和条件已不容我们再走过去的老路，而是要以法治思维和法治方式，积极发挥立法在改革顶层设计中的重要作用，以此推进改革发展。

　　二是我国立法发展阶段性特征的内在要求。坚持和发展中国特色社会主义的当代中国，无论是转变经济发展方式、调整经济结构战略性布局，还是保障和改善民生，发展各项社会事业，维护社会稳定，都必然会引发经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整。只有依法而行的改革，才能最大限度地凝聚改革共识、分担改革风险，才能使改革突破旧体制、旧习惯、旧利益格局的束缚，才能更加顺利地解决改革过程中遇到的矛盾和问题。因此，立法工作要不断适应新形势、解决新问题、引领新发展，为改革发展提供正当性和合法性基础。

　　二、发挥立法引领推动作用关键要处理好的三个关系

　　第一，处理好立法引领与法制统一的关系。发挥立法的引领和推动作用，要求我们的立法必须从党和国家工作全局出发，通过一些开拓性立法，引领重要领域和关键环节改革有所突破，化解我国经济社会发展中存在的一些深层矛盾和问题。当然，我们不能借“立法引领”之名踩踏宪法和法律红线，更不能借改革之名，通过立法为本部门、本地区扩张权力或者推诿责任，防止立法成为要照顾、争优惠、制造“政策洼地”的手段。

　　第二，处理好立法引领与改革决策的关系。我国30多年的改革经验充分证明，只有改革与法律同步才能避免冲突与风险。立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，而是要通过立法做好顶层设计，引领改革进程，推动科学发展。这样既可确保改革决策的合法性、系统性和协同性，又可充分释放法治红利，降低改革发展成本，赢得人民群众的支持和拥护。

　　第三，处理好立法引领与立法组织协调的关系。一是加强立项环节的组织协调，确保真正能够发挥引领和推动作用的立法项目，进入立法规划和立法计划；二是加强立法起草和审议环节的组织协调，立法机关应与政府起草部门、政府法制机构加强沟通联系，明确立法起草的重点和具体要求；三是科学安排审议方式，力求在反复协商的基础上形成共识，求得“最大公约数”。

　　三、发挥立法引领推动作用的实践路径

　　发挥立法引领和推动作用，客观上要求立法工作应主动适应改革和发展需要，努力做到与时俱进，有的放矢。

　　一是把立法工作放在全面深化改革大局中谋划。立法机关要树立全局思维，主动研究改革涉及的立法问题，促进立法和改革决策有机衔接，主动适应改革和经济社会发展需要。二是注重发挥人民代表大会及其常委会在立法中的主导作用。人民代表大会及其常委会的主导作用，应体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。要坚持党的领导，确保党集中了人民意愿的主张通过国家立法机关，按照法律程序转变为国家意志。三是深入推进科学民主立法，抓住提高立法质量这个关键。只有立出的法切实管用，才能真正对改革发展起到引领推动的作用。提高立法质量的核心，是要解决好立法的及时性、系统性、针对性、有效性问题。四是努力建设一支素质过硬的立法工作队伍。小智治事，中智用人，大智立法。应下大气力从政治素质、业务能力、职业道德水准等方面加强立法工作队伍建设，完善立法工作人才选拔任用、激励保障机制。人大应适当增加有法治实践经验的专职常委比例，提高人大及其常委会履职能力。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度，着力从符合条件的律师和法学专家中公开选拔、录用立法工作者。(作者系西北师范大学法学院教授)