张德勇：深化财税体制改革重在落实

　　在近日中央全面深化改革领导小组第二十四次会议上，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平强调推进供给侧结构性改革，提出“要加快国有企业、财税金融、价格体制、农业农村、对外开放、社会保障、生态文明等领域基础性改革，关键性改革举措要抓紧推出”。

　　今年是“十三五”开局之年，也是深化财税体制改革进程中的第三年，“十三五”规划纲要提出“加快财税体制改革”，预示着我国财税体制改革将全面进入快车道。

　　正如有学者指出，“深化财税等基础性领域改革，是因为它能带动其他领域改革，最高层频频强调加快财税等改革，将有利于推进这些领域改革。”

　　按照2020年基本建立现代财政制度的时间表来判断，整个“十三五”时期是深化财税体制改革的关键时期，一些重大的改革措施必须在这一时期出台并落实，如何才能如期完成党的十八届三中全会关于深化财税体制改革的战略部署，实现“十三五”规划纲要中“加快财税体制改革”的要求？

　　《思想者》特邀北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心林双林主任以及中国社会科学院财经战略研究院张德勇研究员进行解读。

　　-今年5月1日起营改增全面覆盖建筑业、房地产业、金融业、生活服务业四大行业，这是我国税收体系自1994年财税体制改革以来的一次重大变化，也将因带动央地政府间财政关系调整而使我国整个财税体制发生根本性变化，是朝着建立健全现代财政制度迈出的重要一步。

　　今年是“十三五”开局之年，也是深化财税体制改革进程中的第三年，“十三五”规划纲要提出“加快财税体制改革”，预示着我国财税体制改革将全面进入快车道。

　　正视改革任务的重要性和艰巨性

　　盘点2014年以来的财税体制改革，可以这样概括：预算改革取得实质性进展，税制改革实现重点突破，央地政府间财政关系调整正在积极谋划。在预算改革方面，以新预算法正式实施为标志，推进中期财政规划管理、建立跨年度预算平衡机制、规范地方政府债务管理等，都有了明显进展。在税制改革方面，营改增全面落地，使税制改革走出关键一步，而从今年7月1日起实施的资源税从价计征改革及水资源税改革试点，又给税制改革增添了新的亮点。不过，在央地政府间财政关系调整方面，虽然营改增后增值税收入在中央与地方之间进行五五分成，在过渡时期有助于理顺中央和地方利益划分，调动地方参与改革的积极性，但总体而言，因税制改革以及事权和支出责任划分尚未完全到位，所以进展相对滞后。

　　根据2014年6月中共中央政治局会议通过的《深化财税体制改革总体方案》，这一轮财税体制改革包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三大任务。从路线图来看，按照先预算、后税制、再央地政府间财政关系的顺序有力有效推进改革；从时间表来看，2016年也就是今年，要基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。纵观这一轮财税体制改革，如果站在全局视角不难看出，时间紧、任务重。

　　其一，如果说1994年财税体制改革是为适应社会主义市场经济体制建立的需要而启动的改革，那么这一轮财税体制改革则是为了匹配推进国家治理体系和治理能力现代化而实施的改革。因此，改革不仅属于经济范畴的，更要为政治、文化、社会和生态文明等各领域建设保驾护航，促进国家治理体系的完善和国家治理能力的提升。正因如此，财政被赋予了国家治理的基础和重要支柱的战略地位，财税体制改革成为国家治理改革的重要组成。事关全局，着眼长远，故而责任重大。

　　其二，这一轮财税体制改革发生在我国经济进入新常态之际。在新常态下，经济从高速增长转入中高增长，导致近几年我国财政收入增速下滑明显，收支矛盾凸显。虽然财税体制改革通常发生在财政困难时期，但这一轮财税体制改革却发生在经济增速放缓、经济下行压力未有根本性缓解的时候，这与1994年财税体制改革尽管发生在财政困难时期，但经济增速仍为两位数的情形有着明显区别。经济决定财政，在经济增速放缓，下行压力持续存在的形势下，财税体制改革一方面要促进稳增长、调结构，另一方面要按时完成自身的改革，因此将不可避免地承载更大的改革压力。

　　其三，这一轮财税体制改革相当程度上也是对现行财税体制的修补完善。现行财税体制诞生于1994年，在此后的20多年里不间断地进行调整，若干改革建议也随之应运而生。尽管一些改革建议付诸实施，但也有一些改革建议一直停留在计划或规划阶段。例如，社会各界普遍关心的个人所得税改革、房地产税改革，以及政府间财政关系改革，在多个五年规划(计划)中都有提及，但囿于各种因素，始终未见具体行动。此轮财税体制改革的三大任务中，包含了不少以前的改革难题。要想在短期内攻克多年来累积下来的改革难题，不仅要解一时之弊，更要立足长远的体制重构，改革难度之大就可想而知。

　　提高改革举措的实效

　　按照2020年基本建立现代财政制度的时间表来判断，整个“十三五”时期是深化财税体制改革的关键时期，一些重大的改革措施必须在这一时期出台并落实，才能如期完成党的十八届三中全会关于深化财税体制改革的战略部署，实现“十三五”规划纲要中“加快财税体制改革”的要求。如此，既需要有顶层设计和总体规划，也需要有针对性的改革措施，达到宏观部署与微观操作的有机结合。从目前看，预算改革和诸如营改增等的部分税种的改革，较好地实现了上述的结合，而诸如以房地产税为代表的某些税种的改革，特别是央地政府间财政关系的重构，相对缺乏有可操作性的改革方案，改革进度要慢一些。

　　目前而言，提高改革举措的实效，做到精准发力，才能按照既定的时间表和路线图全面推进财税体制改革。由此，可以考虑从一大原则、两大挑战、三大关系入手，加快财税体制改革。

　　——一大原则。财税体制改革要落实法治原则。预算法的修订以及房地产税通过立法、个人所得税通过修法来实施改革，较好地体现了全面依法治国的理念。尽管立法周期难免长些，但法治的权威性和严肃性很容易得到社会各界的认同，形成改革共识。根据“十三五”规划纲要中“实现政府活动全面纳入法治轨道”的要求，无论是预算改革、税制改革，还是央地政府间财政关系重构，都应不失时机地践行法治原则，积极创造条件，通过推动立法进程来促进改革。

　　——两大挑战。一是财税体制改革必须服务于确保全面建成小康社会的战略部署。改革不仅是财税体制的自我完善，更要立足于贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，对加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式发挥积极的推动作用。二是财税体制改革必须助力于稳增长、调结构的经济发展大局。在市场对资源配置起决定性作用和更好发挥政府作用的基础上，通过自身改革，促进优化资源配置，创新调控机制和手段，推动供给侧结构性改革，支持经济结构提质增效、转型升级，防范和化解财政风险，实现经济的稳定可持续发展。这两项内容无疑都考验着财税体制改革的成效。

　　——三大关系。财税体制无疑是各方利益分配的一种制度安排，财税体制改革自然就是这种制度安排的调整。在这种利益格局中，政府、企业与个人都是利益相关者，从而形成了政府与企业、政府与个人以及政府内部间的三种利益分配关系。社会资源总量是既定的，如何分配具有高度的技术性和艺术性，避免零和游戏才是可取之道，这样才能激发各方参与改革的积极性。

　　在政府与企业之间，财税体制改革应侧重于效率，通过改革，要有利于减轻企业税费负担，增强其经营活力，促进创新发展，这应是以营改增为代表的间接税的改革目标。

　　在政府与个人之间，财税体制改革应侧重于公平，通过改革，加大收入分配的调节力度，缩小社会贫富差距，让社会成员共享改革发展成果，这应是以个人所得税、房地产税为代表的直接税的改革目标。

　　同时，面对日益高涨的环保意识、资源意识，消费税、资源税、环境保护税都要发挥其应有的作用。

　　在政府内部之间，既存在横向的政府机构之间的关系，也存在纵向的上级政府与下级政府之间的关系，在这方面，财税体制改革应侧重于如何合理配置财权。在横向财权配置上，要保证财权都归口于财税部门，使财税部门统揽政府收支，避免“财”出多门。在纵向财权配置上，鉴于这是长期以来困扰财税体制改革的“硬骨头”以及目前大税种都是共享税的事实，不妨将增值税、所得税以及消费税等收入贡献大的税种打包在一起，在合理划分中央与地方事权和支出责任的基础上，按统一的分成比例实行中央与地方共享，而将收入规模小、适合地方征收的税种划为地方税，满足地方经济社会发展的实际财力需要。

　　(作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员)