【理论·学习】切实“对症下药”聚力“破枷清障”

　　原标题：切实“对症下药”聚力“破枷清障”

　　“放管服”改革的核心，就是要持续精简束缚市场主体的“无形枷锁”和错装在政府身上的“有形之手”，推动经济平稳较快增长。今年以来，兰州市政务服务中心认真学习外地经验，全面推行以车间式管理和流水线作业为基础的建设类工程项目“模块化”审批，报请市政府出台了《兰州市建设项目模块化审批实施办法》，明确了前期辅导及准备工作、技术审查评审及专家会议、部门办理事项、同步办理事项等4个方面的流程，项目立项、土地利用、规划报建、施工许可、竣工验收5个模块的牵头部门，变以往“碎片化”、“各自为政”的审批模式为“模块化”、“抱团发力”的模式，审批环节由以前的111个减少为48个，压减57%，时限由以前的232个工作日压减到72个工作日，减幅达69%。这些办法的实行，在兰州市今年的131条道路整修、43个棚户区改造及雁滩地区综合整治等项目的审批中，均取得了高效快捷的效果。

　　但模块审批办法的制定是依法依规作出的，是为“健康”项目搭建的快速通道，如同敷设的自来水管道是通清洁用水的，而在现实中报批的项目许多都是“带病”的，有些还是“疑难杂症”，好比在自来水管道中掺入进了“泥沙”、“棉纱”、“砖块”，使流水线不能正常通水，形成了难以疏通的“卡点”、“堵点”。主要体现在以下几个方面：

　　一是部门规定相互“矛盾”。行政审批依据的法律法规大多属于部门法，由于相关规定不系统、不协调造成相互“打架”，形成部门审批事项互为前置的“死循环”，使经办人员陷入是“先有鸡”还是“先有蛋”的矛盾中，需要花费大量时间沟通协调、请示汇报，影响了项目单位手续办理进程。比如涉及征占用林地的建设项目立项时，发改部门需要林业部门同意的批复，而林业部门批复时又需要发改部门的立项。

　　二是权力下放不同步。随着改革的不断深化，各部门都在逐级下放审批权限，有些部门下放比较彻底，而有一些部门只下放边缘性、派生性、事务性的“边角料”，权力下放不同步、不匹配。比如，在兰州市西固区“建设在区”综合试点中，市发改委向区发改部门下放项目的审批、核准和备案权限较大，而有些部门的权力下放不同步或者不能下放，审批时区发改局的批复市上有的部门不认可，导致项目单位在市、区间来回奔波。

　　三是征地拆迁速度慢。兰州市受地理形状限制，城区四区大多已是建成区，空闲土地稀少，新建项目大都涉及征地拆迁。征拆户漫天要价，征拆难度很大、周期漫长，有些需要政府依法强制拆迁才能完成，造成重大建设项目迟迟不能落地，从而不能进入审批环节。

　　四是涉审中介乱象多。在行政审批过程中，项目单位要委托有资质的单位编制环评、可研、稳评、能评、安评、交评等各种报告和方案，这些报告和方案还需经过中介评审，大量地耗费了项目单位的人力、财力和精力。众多的游离于行政审批之外的繁杂环节和过程，存在着行业壁垒、部门垄断和利益关联，很大程度上吞噬了“放管服”改革的红利。

　　五是体外循环依然存在。“谁审批、谁负责”的原则是行政审批责任体系的核心支撑，把好审批关，既是法律法规的要求，又是主体责任的要求。但在实际工作中，由于授权不充分、不到位，少数窗口前店后厂的“收发室”现象依然存在，特别是一些复杂事项，需要提交部门会议或者其它相关会议研究，造成有些环节体外循环，导致窗口审批人员“丫鬟拿钥匙，当家不做主”。

　　六是线上线下协同难。提高审批效率的一个有效手段就是“互联网+”。目前，建设工程项目网上审批要件的真伪性及电子印章使用的技术标准等，还需进一步完善，特别是大体量审批所需文件资料网上流转存在一定困难，而大多数重大项目审批都是大体量文件的组合。另外政务服务网上建设项目审批系统与各部门业务流程还存在“两张皮”现象，与线上和线下相结合的一体化服务要求存在一定差距。

　　针对长期以来形成的痼疾，唯有“对症下药”方能“破枷清障”，提速建设类工程项目行政审批。下一步需从以下几个方面做好工作。一是厘清政策法规。对涉及建设工程项目行政审批的法律、法规、政策应进一步统一梳理，对相互“打架”、互为前置的现象，本着有利于项目单位办事和促进经济发展的原则研究提出执行细则，进行修改完善和科学合理的精简归并。二是探索“多规合一”。解决国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接的问题，消除多规矛盾，编制空间一张蓝图，方便项目单位办理各项审批手续。三是推行“多评合一”。对建设工程项目涉及的各类评审进行全面梳理，明确评审的适用范围和规范，防止过度评审。可以探索试行分模块、分阶段“多评合一、统一评审”，缩短评审周期，降低报批成本。四是规范中介服务。制定建设工程项目领域中介机构办理办法，通过招标方式筛选环评、可研、施工图审查等中介事项的编制、评审和审查机构，公开收费标准，限价限时办理相关业务。对影响兰州市重大项目审批的中介机构建立“黑名单”，建立优进劣汰和信用评价机制。五是纵深推进“两集中、两到位”。凡是有审批职责的部门行政审批业务向行政审批处室集中，行政审批事务处室向政务服务中心集中，部门行政审批服务事项进驻政务服务中心落实到位，部门对窗口工作人员授权到位，进而探索“主要领导向分管领导授权、分管领导向处室负责人授权、处室负责人向一般工作人员授权，后台向前台授权”的运行模式，有效减少“体外循环”现象。六是深化网上行权。以“一号申请、一窗受理、一网办理”为目标，协调进驻各部门建立行政审批“数据共享平台”，建设电子证照管理系统和电子证照库，形成“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的服务模式，推进行政处罚、行政强制等其他9大类事项的“网上行权”工作。并通过电子监察系统，促进全过程在线监察、预警纠错，各环节留痕管理、实时监控，开启“群众跑腿”到“数据跑路”的政务服务供给改革。

　　(作者系市政务服务中心管委会主任、市行政审批服务局局长)