以一体化促农业转移人口市民化

　　如果我们单独为农业转移人口建立一套机制，进行投入把他们转变为市民，那么对于仍然留在农村的人口而言，不能仅仅因为他们没有转移而不能享受基本的公共服务。这对他们而言也是不公平的，而且会衍生出更多的问题。比如，从外地流入的农业转移人口可以享受的权利和福利，本地的农村人口却不能享受。推进农业转移人口的市民化进程，必须首先在城乡一体化的基础上进行。也就是说，城乡一体化是农业转移人口市民化的前提。县(市)域内的城乡一体化一方面可以解决城乡二元结构问题，另一方面从根本上解决了县(市)域内农业转移人口市民化问题。此外，在城乡一体化的基础上可以理顺农村人口到城镇的转移机制。

　　以县(市)为单元，统一城乡基本公共服务项目和标准，统一城乡户口，实现公共服务城乡一体化。按照国家“十二五”规划确定基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生服务、人口计生服务、基本住房保障和公共文化体育等八个领域的基本公共服务，进行城乡比较，凡是农村没有的公共服务都要根据城镇的设立状况向农村延伸、补齐，在项目上不存在缺项，尤其是农村普遍缺失的就业和社会救助体系等。另外，要统一公共服务供给标准，按照就高不就低的原则，达到城乡一体化，如居民养老标准和医疗标准。在统一城乡基本公共服务的基础上，推进户口的统一。在县(市)的范围内户口的差别只有居住地地址的差别，没有农业户口和非农业户口的差别，都是居民户。

　　在基本公共服务和户口城乡一体化的基础上推进自愿落户制度。本县(市)范围内的人口迁移和流动实现资源落户制度，并允许县(市)域范围内的所有人口进行户籍迁移时不改变他们的任何财产关系，尤其是对于农业转移人口而言，允许他们保留农村承包地的承包权、农村宅基地的使用权和农村集体经济的收益权，并且这些权利可以自愿转让和继承。

　　在县(市)域城乡一体化的基础上，推进跨县(市)域农业转移人口基本公共服务均等化。出台居住证制度，任何在本地就业和居住的跨县(市)转移人口都可自愿领取本地居住证，持有本地居住证的跨县(市)农业转移人口全面纳入本地基本公共服务范围，与本地居民享受同等的服务待遇。与就业单位签订劳动合同满的农业转移人口可自愿在城市申请落户。持有本地居住证且在城区依法经营的自营业者，可自愿申请落户。落户农业转移人口除享有公租房与义务教育等基本公共服务以外，分类纳入城镇居民社会保障体系和职工社会保障体系。有用人单位的农业转移人口纳入城镇职工社会保障体系，无用人单位的自营业者及其他群体纳入城镇居民社会保障体系。

　　构建包容性社会政策，促进农业转移人口社会融入。在城乡一体化和市民化的基础上建立包容性社会政策体系。什么是包容性社会政策?包容性社会政策是与以往的以人群划分作为社会政策实施的前提或标准，具有排他性特点相区别的。这是包容性社会政策的第一个特点。包容性社会政策的第二个特点是其目的除了增进社会福利之外，另一个重要目的是解决社会隔阂，促进社会融合。目前的户籍制度使社会福利的提供明显具有排他性，改革户籍制度是破除排他性社会福利制度的前提。但促进城镇化的健康发展，户籍制度的改革还必须辅以社会政策的调整，建立包容性社会政策。第一，针对目前中国的城镇化，要以“开放”为手段，加快推进公共服务和社会服务体制改革，改变以“管”为内容、以“安全”为目标的农业转移人口管理模式为以“服务”为内容、以“市民化”为目标的流动人口管理模式。社会政策的取向是促进农业转移人口的社会融入，提高他们在城市的归属感。另外，改变目前流动人口管理以公安系统为主，集中在治安、计划生育等方面，而在就业、住房、教育、医疗、社会保障等方面的主动服务不足的现状，推进公共服务向包括流动人口在内所有城镇居民平等开放。第二，建立和完善舆论宣传引导机制，引导市民与农业转移人口相互包容。树立正确导向，完善宣传教育，利用互联网、广播、电视、报纸、社区服务栏等宣传途径，积极引导市民树立正确地看待农业转移人口的观念，包容和接纳农业转移人口。引导农业转移人口热爱所在的城市，提高他们的城市主人翁意识感和归属感。

　　(作者单位：北京师范大学社会发展与公共政策学院)