西北水困：开发方案为何争议60年

　　作者：宋馥李

　　每年的全国“两会”，来自大西北的宁夏回族自治区代表团，都会提交一个内容相同的建议：关于加快大柳树高坝工程的建议。

　　2016年全国“两会”落幕前，宁夏代表团的新闻联络员将今年最新的建议传给了我，《关于加快推进黄河黑山峡河段开发前期工作的建议》。今年，“大柳树”没有出现在标题里，代之以“黑山峡”河段开发。

　　表述方式的变化，意味着对利益冲突的重新考量。在宁夏团的会场上，关于大柳树工程的建议，也是代表们热议的高频词。全国人大农业与农村委员会主任委员、宁夏回族自治区前党委书记陈建国就在发言中特意提到了大柳树工程，阐述这个工程对西北地区的意义。

　　代表团全团建议，往往代表着一省一地最强烈的利益诉求。

　　曾任宁夏人大常委会副主任的马瑞文在会议间歇中告诉我，这个工程在“十五”期间一度被列为重点工程，明确要实施，但不料延宕至今……话语之间尽显惋惜。

　　西北之水

　　“有水赛江南，无水泪也干”，是对西北区域的生动写照。无论从历史上丝绸之路的兴衰经验，还是从现实中丝绸之路经济带沿线的自然条件看，水资源始终是沿线的战略约束条件和矛盾冲突的焦点。

　　黄河干流出兰州以后蜿蜒向北，在景泰县进入黑山峡，在峡谷里曲折奔流71公里后，在宁夏中卫冲出谷地，自此向东北方向一路冲积，形成了宁夏平原。黑山峡之所以重要，因其是黄河上游最后一个可以建设高坝大库的峡谷，在黄河治理开发中具有承上启下、协调全局的战略位置。范长江游历西北时曾感叹，黑山峡山崖耸峙，极为凶险，不弱于长江三峡中的瞿塘峡。

　　2012年，我曾经参加了一次沿黄河顺流而下的全线生态考察，到访黑山峡，这段黄河水还透着碧绿色。在此，景泰川第一泵站已建成黄河上游第一提灌站，将黄河水通过高压泵站逐级提升到台地上灌溉农田。位于兰州以北的景泰县，因为黄河水的滋养，由戈壁变成了沟渠纵横的良田。

　　黄河之水对于西北的开发，始终是关键，正因为如此，围绕着黑山峡黄河河段的水利开发，峡谷两端的甘肃和宁夏都坚持自己的开发方案，相持不下。坊间对此争执，有不同的演绎。

　　段子当然不足信，但这样的争议却是客观存在的事实。追溯历史，西北地区的经济社会，工农业发展，总是建构于水资源条件之上，争议自然不少。

　　宁夏回族自治区人大常委会副主任袁进琳，曾任宁夏水利厅厅长和发改委主任，如今，推进黑山峡的开发，成了他心里放不下的一件事儿。今年全国“两会”前夕，他再次向我系统阐述了开发黑山峡的重要性。

　　西北缺水首先是水资源总量不足的问题，同时也有缺乏科学统筹开发的原因。甘肃、宁夏、青海多年前还是一个省。由于历史、资源，特别是水资源所致，水利、交通基础设施建设，乃至国家生产力的布局，自古至今跳不出以兰州为中心的框架格局。以兰州中心为枢纽的西北道路网，都必须先顺黄河峡谷绕行，再通往目的地。

　　从版图来看，宁夏地处中国国地理几何中心，由于区域面积小，生态环境恶劣，始终处于发展的边缘地带。甘宁青三省区行政区域虽已分开,实际区域经济你中有我、我中有你。

　　袁进琳称，开发黑山峡，可以为西北地区开创另一番图景：如果在中卫境内建坝，未来可以蓄110亿立方水，这个在西北是非常难能可贵的。整个宁夏的用水量还不到40亿立方，可以再造一个塞上江南了。在宁蒙河段，黄河两边都是沙漠，在这个地方建成高坝大库之后，一亩水浇地产草量相当于70亩旱耕田，完全可以再造一个宁夏平原、惠及周边甘肃、内蒙古和陕西等省区，而这些省份，都是能源富集的周边省区，有了水资源，工业化和城市化也可以获得长足发展。

　　而这一区域蕴藏着巨大的发展潜力，因其地域面积广阔，海拔相对较低，光热资源十分优越，矿产资源丰富。开发滞后之因，最根本还是水资源短缺，这更凸显了开发黑山峡的重要性。

　　60年论争

　　开发黑山峡河段的价值，实际上很早就被注意到了。自1954年提出，彼时开发方案主要有两个，即大柳树高坝一级方案和小观音高坝加大柳树低坝两级方案。两个方案，两种选择，横跨甘宁两省区的黑山峡，由此沉淀了一段厚重的历史：关于一个水利工程的博弈。

　　最初的核心矛盾是坝址争议，因为如按照宁夏的方案——大柳树工程，坝址建在宁夏中卫境内，淹没的地方主要位于甘肃;如按照甘肃的方案，则分为小观音和大柳树两级开发，小观音坝址位于甘肃省景泰县境内，采用这个方案，则少蓄几十亿立方的水。

　　现实中，水电工程的勘测、论证及设计施工，水电设计院受所处部门和地点的影响，很难做到超脱和客观。甘肃和宁夏两省区的勘察设计机构，围绕各自的利益，提出了不同的方案，且都认为对方的方案不可取。

　　袁进琳介绍说，上世纪70年代，甘肃方面曾支持在小观音建坝，因为甘肃陇东苦甲天下。当时，水利部的专家力陈建议，如果选用该方案，会破坏黑山峡开发的整体价值，对整个黄河的治理和区域发展太可惜。当时甘肃省的主政者站在国家利益的角度，便暂停了小观音方案，这样的全局意识，为众多水利专家所称道。

　　不过，关于开发方案的争论此后仍难分伯仲，双方多次报请中央和国务院裁决。当时的国家计委、水电部、水电部西北勘察设计院和规划设计总院以及甘肃、宁夏的地震、地质部门也曾多次组织专家和工程技术人员进行勘察论证。

　　时间转眼推进到了上世纪80年代，两省区各自投入资金做前期论证，但核心焦点的坝址选择，仍未取得共识。宁夏发改委主任张八五告诉我，由于河段开发方案不确定，导致周边区域国土开发规划定位、布局长期处于悬置状态，造成了灌区改造、黄河治理、城镇供水等基础设施重复建设和巨大浪费。

　　其逻辑是：宁夏固海、红寺堡、陕甘宁盐池、环县和定边、内蒙古孪井滩和甘肃景泰等地，为了解决干旱缺水问题，近些年陆续建成了扬水提灌工程。未来，大柳树工程建成后势必将抬高水位，已建成的55座泵站和大量引水渠道将遭到废弃。

　　随着时间的延宕，矛盾并未缓减。后来，甘肃又提出了四级建坝方案，采用这一方案，则黑山峡河段依次建四座低坝，均没有蓄水功能，成为单纯的水电站。

　　以宁夏、陕西、山西和内蒙四省区及部分水电专家为代表，都力主采用大柳树高坝一级方案，因为大柳树高坝最主要的意义还在于防洪灌溉，高坝建成后，1380米的高程，可以让工程周边的中卫、白银和武威(海拔1300米左右)大部分地方均处于自流灌溉范围内，大坝下游鄂尔多斯台地(宁东、鄂尔多斯、榆林、陇东能源金三角)同时进入控制区，一举解决这些地方的缺水难题。

　　另一方，以甘肃省和一些水电专家代表的一方坚持四级方案，同样也理由充足，如采取大柳树高坝方案，甘肃将面临淹没和移民等棘手问题，甚至，淹没范围内还有一个特殊淹没对象——黄河石林国家地质公园。

　　谈到这场争论时，曾有人一语破的地指出：黑山峡河段开发方案争论多年，到底选择哪一方案，应请一个超脱单位进行研究论证。

　　原水利部部长杨振怀，曾是大柳树工程——也就是一级开发方案的拥护者，他甚至这样评价大柳树工程的作用：黄河是中华民族的母亲河，她是有生命的，大柳树工程是黄河的“生命工程”。

　　2012年，我拜访杨振怀时得知，他甚至亲自组建了一个议事机构——大柳树办公室，专程推进大柳树工程。杨振怀等一些老水利专家，多从战略意义而非省区利益来看待大柳树工程：

　　如果建大柳树工程，工程位于水多沙少河段，主汛期可集中时间下泄造床流量3000至5000立方米/秒，可改善黄河水沙条件，减轻河道淤积萎缩。同时，大柳树工程对宁蒙河段的预防凌汛具有重大意义，可以将该河段的防洪标准提高到百年一遇。其可以使上游梯级电站按发电最优运行并保证宁蒙河段的生态基流，多方位地维持河道健康生命。

　　论争的天平，似乎日益向着大柳树高坝的方向倾斜，只是这只靴子始终没有落地。

　　金三角畅想

　　60年的论争，甘肃和宁夏两省区围绕各自主张的方案，做了大量的勘探和论证，投入的费用巨大。长期的意见分歧，影响了区域合作发展。

　　正如上世纪80年代那次重要的论断，黄河黑山峡河段的开发，不止需要一个超脱的研究论证单位，还需要一个为全局利益负责的决策机制，在未来的工程建设以及综合开发阶段，亦需要这样的机构。

　　换句话说，围绕跨省区利益冲突难以调和的局面，需要中央进行专项顶层设计。这样的情形类似于京津冀三省市，在京津冀协同发展规划出台前，没有高于三省市的决策统筹机制，尖锐的局部利益，会影响全局利益。

　　这60年来，两省区一直各说各话，围绕各自利益难解难分。但如果求取共识的话，则是双方都认为黑山峡应该开发，并尽早开发。因为坝址争议并非建和不建，而是怎么建和在哪儿建。争执本身是围绕选一个对国家利益更好的方案，但是因为搁置了六十年，任何一个差的方案都比拖下去的好。

　　那么，时间已来到2016年，它唯一的悬念还在于：能否在十三五期间落地?

　　袁进琳认为，一带一路发展战略，对推进黑山西河段开发建设带来契机。从西北五省区经济发展情况看，2014年陕西省3775万人，完成GDP 17689亿元，甘肃、宁夏、青海三省总和为3840万人，完成GDP 11888亿元，新疆2298万人，完成GDP 9264亿元。如果把陕西、甘宁青、新疆形象地比作丝绸之路经济带通往中亚、欧洲的三级跳，第二跳的甘宁青不论经济总量，还是人均收入，差距明显，经济发展滞后，生态环境整体恶劣。

　　因为大柳树高坝足够的高程，其周边的白银、武威、中卫三城市将围绕水资源相向发展，共同打造丝绸之路经济带金三角。按照南水北调西线引水工程规划，大柳树工程建成投入使用后，黑山峡峡谷及上游可形成水域面积40多万亩，位居白银、武威、中卫之间，腾格里、巴丹吉林沙漠及戈壁连为一体成为水库控制区。

　　最新的消息是：宁蒙陕青四省区人民政府也在近年联合向国务院上报了请示，恳请尽快完成河段开发论证任务，及早开工建设。

　　2014年，国务院将黑山峡河段开发列入国家加快推进的172项重大水利工程。国家发展改革委决定开展河段功能定位、库区淹没及移民安置、环境影响评价、方案比选四项前期论证工作。目前，黄河水利委员会正在抓紧组织开展四项前期论证工作，计划2016年底全部完成。

　　丝绸之路经济带建设，补水之短是关键。而水资源瓶颈若得到解决，加兰新铁路、包兰铁路、甘武铁路及相对应的高速公路已形成的三角框架结构把三座城市及兰州市紧密联接，数以千万亩的腾格里沙漠戈壁及鄂尔多斯台地将会成为中国最好的后备耕地资源。

　　不过，60年的等待，让我接触到这些参与者和建言者们难言乐观。直到现在，黑山峡河段开发的争议并未完全消弭，何时上马仍是问号。不过，其论证和论争的历史，必将留下一段鲜明的记忆，昭示后来的决策者。