戴传利：官员终身追责制怎么落实

　　近些年来，随意决策造成重大损失、片面追逐经济发展而造成环境污染和生态破坏、安全意识不强造成重大安全事故等现象比较突出，中央和一些地方相继出台了官员终身追责制的相关规定。党的十八届四中全会《决定》明确提出要建立重大决策终身责任追究制及责任倒查机制，对重大决策中乱作为(严重失误)和不作为(依法应该及时做出决策但久拖不决)的责任追究条件、承担责任主体等做出了原则性规定，这成为构建官员重大决策终身负责制的指导性原则。

　　出台的原因

　　错误决策之所以会大行其道，其中一个重要原因是追责制度不健全。在过分强调经济考核指标的指挥棒下，为了快出政绩，为个人职务升迁赢得更多筹码，一些地方官员过分追逐经济指标而忽视了环境和生态、安全等方面的问题，为了提高效率，官员不经过正当程序而是“拍胸脯决策”过程中，很容易把官员个人利益与好恶糅合进去。再者，由于一些官员希望在自己任期内“政绩显赫”，“形象工程”“面子工程”等频繁出现就不足为怪了。决策中一旦出现不同声音，官员会“拍胸脯”保证决策的正确性，出现问题以后，“拍屁股走人”往往成为回避决策失误的避风港。个人能力低、决策信息寡、知识面窄、违反决策程序等是造成“三拍”官员的重要因素，但决策人不必对自己的决策结果负责是众多原因中最主要的原因。如果有严格的决策失误责任终身追究制度，官员就会在这种追责制的压力下努力确保决策的科学性和民主性。个人能力和知识面不够可以通过智库建设和专家参与加以弥补，决策信息不足可以通过强化调研来补充，严格遵循合法的决策程序等。

　　在唯GDP论考核压力下，一些地方官员为了把经济指标搞上去，不惜以牺牲环境为代价，造成了大量的环境污染和生态破坏等问题，影响经济发展的可持续性。有的环境污染和生态破坏在官员任期内可以迅速显现，而有的环境与生态问题短期内难以看到，一些官员会寻求自己任期间政绩的短期效应，少数甚至会产生“治理污染等问题留给后任者去处理”的想法，而环境追责制度的虚化加剧了“升迁是第一要务”思想的泛滥。再者，造成问题后地方党委并不承担责任，“党委决策，政府担责”，党政责任划分不细也是问题的成因之一。大气雾霾、水流污染、土地沙化、生物濒危等等现实问题考问我们：发展怎么能以牺牲环境和生态为代价？如何让官员绷紧环境与生态保护之弦？终身追责任无疑是最有效的方式之一。

　　重大安全责任事故严重危险人们的生命和财产安全。许多官员安全责任意识不强，违法违规审批、监管乏力、选择性执法、对安全隐患视而不见等等，增强他们他们安全意识就必须要有足以让他们产生畏惧的严格责任追究制度。

　　有权必有责是构建法治国家和法治政府的必然要求。法治是被无数个国家的实践所证明的最有效的治理国家方式，推行法治的一个重要支点就是约束公共权力滥用。权力必须与责任对等，“权责一致”是现代文明国家一个普遍的法治原则。有权无责、权大责小都是与法治精神相违背的。官员手握权力的同时，就要对权力抱有敬畏之心、戒尺之心，做到“权为民所用，利为民所谋”，牢固树立用权须有责的思想。

　　由此可见，实行官员终身追责制是我国现实情况的需要，也是建设社会主义法治国家的当然要求。

　　如何落实

　　官员终身追责制的有效运行包括许多相互联系、相互影响的制度设计。法律依据、追责时效、归责原则、追责主体、责任主体、追责程序、责任大小、责任形式等制度架构都是贯彻终身追责制所必须考虑的因素。

　　增强法律的有效供给。随着全面建设社会主义法治国家目标的提出，国家、政府、社会的一切行为都要有合法性依据，官员终身追责制也不例外。我国目前官员问责的主要依据是《公务员法》《中国共产党党内监督条例(试行)》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等，除了公务员法是基本法之外，其他多是党内法规和规范性文件。这种规范性文件形式的法律效力等级还不够高。且我国许多地方性法规和规章规定的追责范围、追责程序等又不太统一，造成官员终身追责制立法有效供给不足。为此，在我国运行官员终身追责制的首要任务是加强统一立法的步伐，具体可以采取两种方式：一是修改现行公务员法，增加终身追责制的规定；修改党内监督条例，实行党政同责，终身追责制也要适用于党委(党组)及其成员。二是制定统一的官员责任终身追究法律，对终身责任追究和责任倒查机制的原则、追责主体、担责主体、追责程序、救济办法、法律责任等予以清晰规定。

　　协调追责时效制度。官员终身追责制度设计的核心是责任的“终身”性，这是该项制度对官员产生巨大威慑力之所在，无论官员调离、辞职、辞退、退休等辗转变动到何处，都要对以前的行为负责。如此严厉的追责时效制度如何与刑法追诉时效制度相对接是一个值得研究的问题。刑法对犯罪的追诉是受时效限制的，如果官员行为涉及犯罪行为就会关涉到追诉时效制度的应用，刑法追诉时效制度并没有把官员行为单独规定，为了贯彻官员终身追责制度，有必要对刑法追诉时效制度加以修改；官员行为如果不构成犯罪，只承担民事责任，就会涉及官员终身负责制与民事诉讼时效的协调，笔者认为可以应用特别法优于普通法适用原则化解这个问题。

　　明确归责原则。采用不同的规则原则会对官员行为产生不同的影响。如果采用客观规则原则就会束缚住官员的手脚，造成他们不敢作为。所以终身责任制只能采用主观过错归责原则，官员主观过错程度决定了承担责任的轻重。

　　追责主体应该与责任承担的形式对应。不同的责任承担方式追责主体有所不同。道义上的责任，追责主体是一般性的社会主体，以社会舆论的形式得以彰显；政治责任追责主体是同级党委或政府或者上级党委和机关，根据对责任主体的管理权限不同会有所区别；党纪(政纪)责任的追责主体是纪检(监察)部门；民事责任可以按照民诉法管辖权规定，由受害主体起诉，有关机关或部门应当贯彻民诉法支持起诉原则予以协助；刑事责任按照刑事法律关于侦查权分工规定确定追责主体。

　　责任的区分。应该严格区分决策中的立项、论证、审查、执行、监督等不同区段的追责对象，做到“不错不漏，不枉不纵”。由于职责不清而造成的损害，牵涉到的责任主体都应当承担连带责任，防止由于责任划分不明而产生的追责盲点，这样可以有效防止部门推诿扯皮现象。

　　完善追责程序。程序正义是构建现代文明社会的重要支持，为了提高官员终身追责制公信力，有必要建立严格的追责程序，增强追责的公开性和民主性。构建追责程序正义的关键要素包括公开与民主参与两个要素，当然时间、步骤、方式等也是程序正义的当然要求，但笔者认为，有了公开与民主这两个方面就可以解决追责中的责任发现与“追责后又复出”等问题，公开是看得见的正义，民主参与是发挥人民监督作用的重要途径。