去产能重在制度创新

　　“十三五”规划建议中明确指出部分行业产能过剩严重是当前我国经济发展中面临的突出问题，中央经济工作会议也把去产能列为今年经济工作的五大任务之首。其实，回顾历史，我国曾经对产能过剩进行过多次集中治理，但结果却是陷于“越治理越严重”的怪圈中。究其原因，就是这种治理并没有从根本上消除导致产能过剩的制度诱因，没有根除产能过剩的利益诱导机制。因此，去产能的关键在于通过制度创新，根除产能过剩的利益诱导机制。

　　部分行业产能严重过剩，原因可能是多方面的，但最深层次的问题还是在于制度和体制中存在不合理因素。

　　第一，我国经济增长过多依靠政府主导，各级政府把GDP和财税收入视为政绩好坏的最主要指标，也是干部能否提拔重用的关键因素。因此各地政府都千方百计招商引资、上大企业、大项目，干预投资和经济增长的能力过强，地方间形成恶性投资竞争。

　　第二，我国财税制度上存在产能过剩的诱因。我国税制是以增值税、营业税等间接税为主体，而且税款的征收环节主要放在生产制造环节。也就是说制造行业的产品只要生产出来，不管企业是否盈利赚钱，就已经先缴付了税收，而且这是政府财政收入的重要来源。因此，对各级政府而言，投资越多、生产规模越大，财政收入也就越多，能够干的事就越多，政绩也就越突出。在这种利益机制诱导下，任何一个地方都会把做大GDP、增加财政收入作为头等任务，在这样的指挥棒指挥下，各个地区当然倾向于扶持高投入、高产出的行业，各地竞相优惠争抢项目，甚至在产能已经过剩的情况下还不断增加投入。

　　第三，基层政府财力困难而事权很重，迫使地方政府扩投资、争税源。分税制下，基层财政基本上是吃饭财政，财力不足以保证公共产品和公共服务的提供。目前各地分配格局是从分灶吃饭延续过来的，不仅中央和省市分灶吃饭，省和市县，甚至市县和乡镇也是分灶吃饭的，一方面分灶吃饭有利于调动大家培植财源的积极性，但同时也促使各地从各自的利益出发，争抢税源财源，导致产业恶性竞争，产能过剩严重。因为对地方政府来说只有争取到足够的财源，才能谈得上“吃饭”和维持基本运转，才能改善当地的公共产品和公共服务提供。而要争取到足够的财源，无非两条路：一是加强“跑部钱进”，争取上级财政的资金支持；二就是加大投资，培植自己的税源财源。因此地方对本地企业和项目投资都十分重视，但对环境保护、社会管理和公共服务则重视不够，这不仅加重了产业领域的产能过剩，也导致经济社会发展的不协调。

　　第四，现行财税体制下，缺乏过剩产能的退出机制安排。现行财税体制下，鼓励投资、鼓励生产的政策措施很多，而对过剩产能、落后产能的退出则缺乏制度和政策的合理安排，基本上是“有进无退”。各地是谁有生产谁有税收，而谁要退出，则需承担一系列企业转产、职工安置等问题。因此，一些地方政府宁可企业亏本赔钱，也要让其维持生产，决不轻言退出。同时，地方政府对自己辖区内的企业会尽量给予一些非市场手段的照顾和扶持。例如：运用非市场化手段刻意降低部分产业的进入门槛；通过行政干预进行地区市场保护；低电价供应以降低企业成本等等。当然在本地企业经营不善面临淘汰时，地方政府又往往会人为地阻止地方企业破产淘汰，阻碍落后产能的退出和跨区域兼并重组的进行。

　　因此，破解我国周而复始的“产能过剩”怪圈，必须从治本上考虑，在体制制度上做文章，根除产能过剩的利益诱导机制。可以考虑以下制度和政策设计。

　　第一，明确各级地方政府的最重要职能是提供公共产品和公共服务。基于企业与政府在市场经济中应该是平等的主体，且长期以来政府实际上处于更加强势的地位，在制定市场主体的负面清单时，也应该出台政府行为的负面清单，杜绝政府的“越位”行为，明确提供公共产品和公共服务才是各级地方政府的最重要职能。

　　第二，逐步提高直接税比重，同时探索把部分间接税由生产环节征收修改为最终销售环节征收。财税体制改革已经明确“逐步提高直接税比重”的方向，可以预见，今后直接税在税收体系中的比重和地位会进一步加强，这有利于从财税制度上遏制产能盲目扩张。但是也要看到，提高直接税比重是一个逐步的过程，税收立法或修订需要时间，而且间接税(流转税)本身有诸多直接税所不具备的优点，如征管便利等。因此面对目前突出的投资冲动和产能过剩问题，通过“逐步提高直接税比重”来解决是远水难解近渴。可以考虑在间接税的征收环节方面做一些调整，一些国家的间接税主要在终端的销售环节征收，而我国的增值税、营业税、消费税等主要在生产环节征税。如果主要间接税能够在销售环节征收，意味着只要在当地消费，而不需要在当地生产，就能产生相应的税收，只要有人居住、消费就会带来相应的税源。在这种税收体制下，可以遏制地方政府过分热衷于吸引大投资、大企业、大项目，重生产而忽视消费，重产业而忽视宜居，重经济增长而忽视环境、社会的协调发展的现象，有利于引导地方政府把更多精力放到提供和完善公共产品和公共服务，改善居住环境和教育资源，并以此吸引更多人前来旅游、居住和就业。

　　第三，从财政制度上确保地方政府履行职责、提供公共产品和公共服务的财力。应明确各级政府的事权范围和支出责任，按照各级政府需要承担的公共产品和公共服务以及其他必要支出等，核定各级政府的基本财力保障范围和保障标准，并根据政策变化情况，每年适时予以调整。对各级地方政府的政绩考核，主要是考核其在公共产品和服务提供方面的效率，考核公共产品和公共服务提供的数量、质量和有效性。完善对政府发展成果考核评价体系和干部政绩考核体系，纠正过多以经济增长速度、财政收入增长速度为主要评定指标的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视社会稳定和安全、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等指标的影响，探索政府和干部执政行政成本的核算，切实把地方政府的主要精力和注意力从招商引资、大上项目，引导到如何提高公共产品和公共服务的供给数量、质量上来，提高财政资金的使用效率上来。

　　第四，严控新增产能入口，疏通过剩产能出口。首先，对新增产能要坚决关闸，特别是要防止地方政府以行政性方式推动产能的增长，如通过低价供给土地，低价用电，税收优惠，财政奖励等方式推动投资。其次，建立产能过剩的退出机制和援助机制。再次，通过财政税收政策，对推进企业兼并重组给予一定的支持。

　　去产能能否成功，关键是通过制度创新，根除产能扩张的利益诱导机制，减弱地方各级政府的投资冲动和对市场的过度干预，把投资决策权归还企业和市场。只要市场不被扭曲，市场规律就会逐渐产生优胜劣汰效应，一个行业在市场竞争的背景下，产能自然会得到合理的配置。