李志昌：减少制度执行的弹性

　　不论什么层次的制度，都是经过正式的、合法的程序制定出的，因此制度具有合法性、权威性、强制性。制度一旦建立，必须严格执行，不能随意、不能变通、不能打折扣。执行制度关键在“严”，如果在执行制度时，主观随意、任意变通、弹性过大，就会出现“制度执行自由裁量空间过大”现象，导致制度执行效果不好。

　　执行制度如同拉橡皮筋

　　实际工作中存在一种现象，在执行制度的具体过程中，不严格按制度规定办事，执行制度就像拉橡皮筋一样，紧可以很紧、松可以很松，严可以很严、宽可以很宽，弹性范围很大，这就是“制度执行自由裁量空间过大”现象。这种现象有两个特点。一是具有迷惑性。表面上看是在执行一种制度，好像在制度框架内活动，执行制度的部门或人员也会为自己辩护，说自己是在执行制度，但实际上并没有严格按制度规定办事。二是自由裁量。从一般含义上讲，“自由裁量”就是在裁决衡量、处理解决问题时，不按照严格一致的标准要求，而是根据个人的主观意愿和价值取舍，来随意裁量和处理。执行制度的自由裁量，就是执行制度的部门或人员，根据自己的主观意愿和价值判断，从松紧、宽严程度上改变制度规定的标准，本来制度规定的标准是严格的，一就是一，二就是二，但在具体执行时，出现比一少一点、比二多一点的现象，使得制度规定的标准得不到严格执行。

　　制度执行自由裁量空间过大现象，具体有三种表现。一是执行制度规定不严格。制度规定包括“必须做什么”和“必须怎样做”两个方面，前者是指做的内容，后者是指做的方式，执行制度时，这两个方面都要严格。有些人对制度规定必须做的，想做就做、不想做就不做；有些人对制度规定必须怎样做的，想怎样做就怎样做，可以这样做、也可以那样做，自由任意性太大。二是随意放宽或收紧制度标准。制度面前不平等，执行制度搞例外，宽可以很宽，紧也可以很紧。因人而异，对一些人很严，对一些人很松；因时而变，有时候很紧，有时候很宽。对于不遵守制度的行为，想纠正就纠正，不想纠正就不纠正、听之任之；可以严肃处理，也可以不处理、不了了之。三是对违反制度的错误行为，在处理时标准不一致、不公平。同样的错误行为可以从轻处理，也可以从重处理。

　　制度不严密执行不严格

　　产生制度执行自由裁量空间过大现象，主要有三个原因。

　　制度规定本身不严密。有些制度规定笼统抽象、标准不严、尺度宽松。在一些制度中，目的意义、原则要求这些方面讲得很多，但规定不全面、漏洞多，规则不具体、弹性过大，程序不严密、环节不完整，这样的制度，在实际执行时，使得人们难以准确把握，给自由裁量留下很大的空间。有些制度语言表述含糊不清、歧义大，可以这样理解，也可以那样理解，具体操作时就会出现自由裁量。有些制度自相矛盾，前面讲了很多严格执行、坚决执行，最后说一句“可视具体情况、酌情处理”，意思就是可以自由裁量。

　　执行制度不严格。有些部门和人员在执行制度时，主观随意性突出，不严格遵守制度规定，随意改变制度规定的标准，不严格遵循制度程序，随意省略一些操作环节。有些人形成一种行为习惯，总是想钻制度空子，搞“上有政策、下有对策”，变通执行。有的错误理解“从实际出发”，过分强调特殊性、忽视普遍性，过分强调灵活性、放弃原则性，不严格遵守制度。有些人错误理解“解放思想”，简单认为解放思想就是要打破常规、突破制度规定，可以按照自己的想法执行制度。有些人任意理解解释制度规定，把自己的想法和行为说成是制度规定。这些做法必然导致制度执行自由裁量空间过大现象。

　　对违反制度的错误行为处理不公平。制度面前人人平等，既包含遵守制度人人平等，也包含处理违反制度的行为也要公平。在实际工作中，对于违反制度的行为，由于受各种因素的干扰，以权力地位、身份关系论处，在处理时标准不一致、弹性过大，有的处理、有的不处理，可以这样处理、也可以那样处理，有的从重处理、有的从轻处理，轻微的错误重处理、严重的错误轻处理，等等。这些现象也是导致制度执行自由裁量空间过大的原因。

　　使制度成为硬约束

　　减少制度执行自由裁量空间过大现象，要按照习近平总书记的要求，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。

　　制度本身要严密。规定全面、规则具体、程序严密的制度，是减少制度执行自由裁量空间的基础。制度规定不全面、规则不具体、程序不严密，漏洞多、缝隙大、弹性大，必然给执行时留下很大的自由裁量空间。在社会现实生活作中，总有人想钻制度的空子，这是难免的，但是换一个角度想想，如果制度本身很严密、不存在制度空子，有人想钻也钻不了。

　　严格执行制度。在执行制度时，要克服随意任意性，不能因人而异，坚持制度面前人人平等，不论什么人都必须遵守制度，严格按制度程序办事，不能搞特权、有例外；也不能因时而变，执行制度要保持一贯性，任何时候、任何情况下都要严格执行制度。特别要注意，要把不严格执行制度的行为，也作为违反制度的行为来处理。在现实中存在一种现象，有些制度执行者，要求别人严格遵守制度，但把制度作为自己手中的工具，随意自由裁量执行。要别人遵守制度，制度执行者本身就必须严格执行制度。严肃处理自由裁量行为，才能从根本上减少自由裁量现象。

　　严肃公平处理违反制度的行为。处理违反制度的行为，要排除各种干扰，克服主观偏见，抛开关系亲疏，坚持统一的标准、同样的尺度，同样的错误行为应同样处理。在实际工作中，还存在以权力地位、身份关系不同来决定处理标准的现象，权力大地位高、身份关系特殊的人违反制度，可以从轻处理，而地位、身份低的人违反制度，则从重处理。这种“自由裁量”现象造成的后果很严重，使得一些人不把制度当回事，更使得大多数人产生不公平感，对制度产生逆反心理甚至对抗行为。不论什么人，不论权力地位、身份关系如何，违反了制度，都必须按照同样的标准受到同样的处理。

　　制度是一种具有合法性、权威性和强制性的行为规范，制度一经建立，就必须严格执行，不得违反。在实际工作中执行制度时，会遇到一些极端特殊的情况，会出现一些事先无法预料的复杂问题，因此要注意处理好原则性和灵活性的关系。一般来说，执行制度要尽量减少自由裁量空间，但由于实际情况的复杂性，绝对没有一点自由裁量空间也是不可能的。在极端特殊情况下，可以灵活处理一些人和事，有一定的“自由裁量空间”，这是允许的。但这样做必须以不违反制度基本规定为前提，而且“自由裁量空间”也是有边界限制的，不是无边界的，灵活到什么程度、自由裁量的范围有多大，都是受限制的，而不是随意任意的，不允许打着“情况特殊”“自由裁量”的幌子，随意任意对待制度、为所欲为。

　　(作者系云南省楚雄州委党校副校长)