久久为功磨一剑 贫困山乡绽新颜——美丽乡村建设“康县模式”的调查与启示

　　三、以规划为龙头，以设计为蓝本

　　康县从启动美丽乡村建设以来，始终把村庄规划摆在重要位置，把美丽乡村建设规划纳入经济社会发展总体规划，与其他各项规划相衔接、相协调，用高质量、可操作、能落地的规划设计指引建设、调配资源、凝聚力量，避免因规划失误造成资源错配和浪费。

　　如何编制规划设计？康县美丽乡村规划设计编制有四个有效做法。一是全面覆盖。编制《康县县域乡村建设规划》和村庄建设规划，在规划基础上制定设计方案，全县350个村全部有规划、有设计。二是分层分类。根据村庄地理位置、自然条件、人口流动趋势等因素，科学研判论证哪些村做大、哪些村保留、哪些村整治、哪些村撤并，全县350个村分为聚集提升类271个、城郊融合类34个、特色保护类7个、搬迁撤并类5个、看不准的33个，分类分层进行规划设计。三是专群结合。村庄规划设计由乡镇承担主体责任，县自然资源局负责指导。规划由聘请的专业机构为主编制，乡镇、村社干部和村民都可以提出意见建议，是各方齐心协力的成果。设计在乡镇党委政府指导下，由村“两委”班子牵头负责，充分听取乡村木匠、泥瓦匠、粉刷匠等“土专家”意见，广泛征询农民群众和帮扶干部的“点子”，最终形成具体方案。这样的设计方案花钱少、接地气，能够得到群众普遍认可。四是保障有力。在自然资源局下成立了规划局，引进专业人才开展规划指导，乡镇成立了规划建设管理站，村级成立了规划管理室，形成了县有局、乡有站、村有室的完善管理体系。自2013年以来，县财政每年将村庄规划编制费用列入预算，7年来共投入近1000万元用于村庄规划编制。根据康县的做法，规划编制平均每年投入100多万元，每个村3万元左右，这个投入不算太大，各县都能承受。

　　如何确保规划设计落实？为了防止规划设计不落实，克服“先干再说”“边干边看”“随意乱干”等错误倾向，康县着重从项目审批、竣工验收和资金拨付等环节严格把关，确保规划设计不折不扣落实。项目审批中，县上对各村提交的建设项目申请逐一进行审核，先审核建设规划和施工设计，审批通过后，再由乡镇和村社制定实施方案。实施方案审批通过后，由领导小组办公室下发审批文件，随后才能启动开工建设，做到无规划不设计、无设计不审批、无审批不建设。竣工验收中，县委农办组织相关部门和人员，采取查看资料、现场检查、抽样丈量等多种形式，重点核查是否按规划和设计建设、是否达到规划和设计标准，对不合格的工程不予验收通过，充分体现规划设计的严肃性。资金拨付中，对于没有规划设计或未严格按照规划设计建设、擅自增加或减少项目、工程量的，不予报账，项目资金由建设单位自行解决，督促建设单位严格按照规划设计施工建设。

　　规划设计要达到什么效果？康县在美丽乡村建设中，坚持以景区的标准规划全县建设，以景点的要求打造每个村庄，以景观的设计改造每户庭院，实现一村一景、一户一品，各美其美、美美与共。布局上，依山就势错落有致。康县大多数村庄依山而建，村民临水而居，乡村自然条件优势突出、底色很好。坚持敬畏自然、顺应自然、保护自然，在村庄布局上依山就势、与水为邻、错落有致，不搞大拆大建、搬迁集中、整齐划一，不砍树、不埋泉、不挪石、不毁草，很好地保留了传统村落形态，形成户户有泉水、村村有溪流，人绕水行、水绕人走的美丽景色，让人们望得见山、看得见水、记得住乡愁。风貌上，淡妆浓抹浑然一体。重视保护传统村落和乡村风貌，对传统特色民居尽量保留，在不改变传统风貌的前提下进行修缮加固，提升内部功能；对农民群众近年自建房屋，从建设样式、风格、色彩等方面进行风貌改造。改造中注重突出一村一户特色，与周围环境相协调。全县农村房屋外墙以白色、米黄、青灰、泥土色为主色调，搭配以红顶或青瓦，不突兀、不俗气。同一个村内房屋样式、主色调基本一致，保持了风貌统一。在村内主要道路两侧房屋外墙上设计了以自然风光、田园生活、文明新风为主题的文化墙。比如，岸门口镇苏家河村就地取材用当地的竹子、农户家中的瓦片等建成形状各异、别具一格的垃圾池，既与自然和谐统一，又节省工程费用。

　　启示3：规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。“康县模式”启示我们，美丽乡村建设一定要以规划设计为先导，先集中精力把规划设计搞好，做到有章可循、不打乱拳。编制乡村建设规划要做到“五个统筹”，即要把乡村建设与农业产业发展相统筹，与重大基础设施和重大产业项目规划建设相统筹，与城镇化进程相统筹，与生态环境保护相统筹，与乡村功能完善提升相统筹，确保规划的科学性和指导性。下一步在乡村建设行动中，要以县为单位，先研究制定乡村布局的调整规划，可考虑将全省乡村分为发展型、管控型、撤并型三大类，根据不同类型确定发展方向和建设重点，尤其要注意，不是推倒重来，不搞大拆大建。要科学编制村庄建设详规，通过规划引领增强乡村建设动能。规划设计不仅要高起点、高品位，而且要接地气、顺民意。要立足环境优势，尊重自然美、注重个性美、构建整体美，体现乡村特色，注重协调自然，分类指导、因村施策，不能一个样式盖到头、一种颜色刷到底，防止生搬硬套、千村一面。

　　四、多个管道进水，一个龙头出水

　　康县是片区贫困县，脱贫攻坚任务繁重，能用于美丽乡村建设的资金非常有限，且各类资金分散于各部门，难以发挥最大效益。面对部门条条框框规定和美丽乡村建设真金白银需求之间的矛盾，康县对各类涉农资金统筹整合、捆绑使用，建立“多个管道进水、一个龙头出水”的资金整合机制，让分散的项目资金“握指成拳”，发挥出最大效益。康县整合资金的做法有这么几个特别之处。

　　一是特在决策程序。资金整合由县委常委会动议、政府常务会提出方案、四大班子联席会讨论、人大常委会审批，充分体现了民主决策、依法决策的要求。这样做的好处，一方面是统一四大班子思想，另一方面是决策程序规范透明。被整合资金涉及的部门上级由县委县政府统一沟通、汇报衔接，有效解决了“谁来整合”的难题。

　　二是特在整合力度。按照“渠道不变、充分授权”的原则，在不改变资金用途和管理责任主体的前提下，由县委农办牵头，将住建、水务、交通、扶贫、发改、生态环境、农业农村等10多个部门的涉农资金整合到一起，共涉及中央17类、省级12类资金，实现应整尽整、能整必整。2012年以来，康县共整合各类涉农项目资金18.54亿元用于美丽乡村建设。

　　三是特在使用方式。建立“项目跟着规划走、资金跟着项目走”的资金使用机制，资金支付实行县级报账制，各类整合资金仍按原来的渠道拨付，但必须用于项目村和计划内项目，有效破解了过去立项权限分散、碎片化管理、撒胡椒面、做人情等问题。把成本控制体现在每一个具体建设项目上，严格按照审批的项目数、工程量和建设标准进行建设，不随意扩大或减少工程量，不随意提高或降低建设标准，切实把来之不易的钱花好、花在刀刃上。

　　启示4：资金整合说起来容易做起来难，很多地方都在搞，但普遍存在“不愿整、不会整、整不好、花不好”的情况。从“康县模式”可以看出，资金整合虽然难度大，但仍然有较大空间，中央和省里都赋予了县级统筹整合使用涉农资金的权限，关键是看县委县政府有没有决心，是不是敢担当善作为。从更好推进工作、提高资金使用效益角度考虑，建议在实施乡村振兴战略中，省级在对县转移支付中减少专项转移支付，增加一般性转移支付，加大涉农资金整合政策支持力度，赋予县级更大的资金使用自主权。