【智库建言】弘扬宪法精神 践行时代使命

　　原标题：【智库建言】弘扬宪法精神 践行时代使命

　　治国理政必须用好宪法

　　张佺仁

　　宪法是治国安邦的总章程，与国家前途、人民命运息息相关。1840年鸦片战争后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会。为了挽救民族危亡、实现民族振兴，中国人民和无数仁人志士孜孜不倦寻找着适合国情的政治法律制度模式。旧中国模仿过日本、英国的君主立宪制度，搬用过法国、美国的政治法律制度，但是无一不宣告彻底失败。1921年7月中国共产党成立以后，带领人民进行艰苦卓绝的革命斗争，终于彻底推翻了“三座大山”，建立了人民当家作主的新中国，中华人民共和国从此屹立于世界东方，中国人民从此成为国家和社会的主人，为社会主义宪法的产生创造了政治条件。

　　如果说近代西方国家宪法要解决的主要问题是掌握政权的统治集团内部如何瓜分政治权力，那么近代中国各种宪法方案的核心问题是，中国走什么道路、建立什么制度、建设什么样的国家、如何建设这个国家的问题。我国宪法以国家根本法的形式，确认了近代100多年来中国人民为反对内外敌人、争取民族独立和人民自由幸福进行的英勇斗争，确认了中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利、中国人民掌握国家权力的历史变革，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度和文化的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法治上的最高体现。

　　现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。1982年宪法公布施行后，根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展，分别于1988年、1993年、1999年、2004年、2018年进行了5次修改。5次宪法修改体现了中国共产党领导人民进行改革开放和社会主义现代化建设的成功经验，体现了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果。2018年通过的宪法修正案，把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求，在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进、完善发展，为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力宪法保障。

　　宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。依据宪法治国理政，就要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以宪法为最高法律规范，全面依法治国，深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动，大力弘扬宪法精神，大力弘扬社会主义法治精神，不断增强宪法意识，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，自觉维护宪法权威，保证宪法实施。作者单位：甘肃省委党校（甘肃行政学院）

　　地方法治在依宪治国中的作用与地位

　　卫霞

　　依宪治国的关键在于宪法实施，而宪法实施，离不开地方法治实践。

　　有人认为，地方在国家法治建设中的角色仅仅是依法治国方略的落实者和国家宪法、法律的实施者，地方虽然拥有一定的立法权，但地方立法不过是依据本地情况执行国家法律、法规的手段。这种观点虽有一定的合理性，但也忽视了以下的问题：一是从历史角度来看，国家的很多大政方针都经过了从地方实践到中央归纳的过程，社会主义法治体系的完善离不开地方的法治实践。二是从宪治实现的角度来看，宪法实施与行政的“上行下效”不同，政府与民众的法律思维、法律意识、法律观念对于实现我国宪治起到关键作用，如果地方政府和民众对国家的宪法缺乏认同，宪法的实施就会大打折扣。

　　十八大以来，顶层设计中国家与地方的关系主要是通过简政放权，加强中央宏观调控的同时，激活地方的微观治理，以推进国家治理体系和治理能力的现代化。在法治层面上各地非常重视地方法治建设，从2004年江苏省提出“法治江苏”以来，到目前几乎所有的省、市、自治区都明确提出了地方法治的具体目标与步骤。2016年我省制定了《依法治省重要举措实施规划》，积极开展地方法治实践。现在全国基本形成了三个比较典型的地方法治发展模式：即以湖南为代表的“程序型法治”、以广东为代表的“自治型法治”和以浙江为代表的“市场型法治”。基于法治社会化的需求，法治发展要从国家法治的制度建构转向社会的法治治理，以更深入和全面地推进依宪治国进程。

　　首先，要将地方红头文件纳入规范化和法治化的轨道。虽然红头文件具有高效及时的特点，但地方性法规和地方政府规章却有规范性、稳定性、权威性的特征。对于一些稳定的社会关系还是应该通过立法来规范，这有助于地方法治观念提升和树立地方治理权威。

　　其次，根据地方实际制定法治实施方案。地方之间的差异性和不平衡性，既是地方法治现象的社会根源，也是地方法治的内在动力。根据地方法治现状，充分考虑地方习俗与民众观念，在宪法和法律允许的范围内进行独创性的法治建设。《甘肃省法治政府建设实施方案（2016－2020年）》就与甘肃实际紧密结合，创设、细化的内容占到全篇的65.1%。体现了地方法治建设的目标。

　　第三，注重培养地方法治人才。我国的整体主义法治观包括法律至上和法制统一两个基本观念，因此，法学教育以及法学研究方向都是为中央法治建设献计献策，立足于地方法治建设的研究以及实践不多，深度也不够。应该从根本上认识到地方法治建设的关键在于自主性和能动性，而不是简单的执行性，强化对地方法治的开拓性研究和人才培养，我国社会主义宪治建设才能稳步向前发展。作者单位：甘肃省委党校（甘肃行政学院）

　　做好新时代地方立法工作

　　段小红

　　建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，地方立法发挥着不可或缺的作用。要以习近平新时代中国特色社会主义思想引领和推动新时代地方立法工作，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，加快地方立法进程，助力地方经济社会发展。

　　坚持党对地方立法的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。地方立法作为社会主义法治建设的组成部分，必须坚持党对立法工作的领导，认真贯彻落实党领导立法工作的指导思想和基本原则，才能确保地方立法工作的正确方向。只有坚持党的领导，地方立法工作才能准确把握和充分适应地方经济发展新趋势，才能符合党中央关于协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的新要求，才能在推动改革开放和社会主义现代化建设上贡献一份力量。

　　突出地方特色。地方立法必须适应地方需要，突出地方特色。全国人大常委会在有关报告中明确提出：“地方特色”就是“从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规具有针对性和可操作性，真正对地方的改革发展稳定工作起到促进和保障作用。”这段论述对于地方立法中的“地方特色”，作出了明确的界定。地方立法的主要任务之一，就是用地方立法的形式，反映地方的需求，规范地方的行为，从而促进和保障地方经济社会的健康发展。

　　切实贯彻依法立法。以宪法为依据立法，不得同宪法相抵触。宪法是国家的根本法，是立法活动的根本准则。行政立法权和地方立法权来源于宪法授权，行使行政立法权和地方立法权必须维护宪法权威，与宪法保持一致。不得违反上位法。行政立法和地方立法要与全国人大及其常委会制定的法律保持一致，不得违反法律的基本原则和具体规范。地方性法规和规章不得违反行政法规，要与行政法规保持一致。（作者单位：陇南市委党校）

　　科学立法是解决社会主要矛盾的基石

　　焦盛荣

　　改革开放初期，我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。“以经济建设为中心”方针的提出就是要着力解决当时社会的主要矛盾。党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民必然会在安全、环境、民主、法治、公平、正义等方面提出更高的要求。如何满足人民日益增长的美好生活需要，如何解决发展的不平衡不充分问题，就成为党治国理政中必须解决的社会主要矛盾。

　　在实施全面依法治国方略的新时代，解决社会主要矛盾必须依靠完备的中国特色社会主义法律体系和法治体系。我省是经济欠发达省份，解决发展不平衡不充分矛盾的任务更为艰巨，因此，我省立法机关应当最大限度地运用好法律赋予地方立法的权力，坚持价值引领，在地方立法中充分体现社会主义核心价值观的基本要求。坚持以人民为中心的发展取向，“百姓有所呼，立法有所应”；坚持立法质量至上，遵循“不抵触、有特色、可操作”的地方立法原则，紧紧围绕提高地方立法质量这一关键，努力突出地方特色，立高质量的法，立对改革发展管用的法，立为人民群众所拥护的法。

　　首先，要突出特色，体现地方立法的针对性。地方特色是衡量地方立法质量和价值的主要标志。甘肃有特殊的省情，地方立法既要做到符合上位法规定，又要体现地方特色；既满足各级行政部门依法行政需要，又保障公民法人的正当权益，更好凸显地方立法的价值和作用。要根据甘肃省经济社会发展的实际和需要，加强对民生保障、县域经济发展、生态环境保护、扶贫开发、城乡建设等重点领域立法，使地方立法更加“接地气”。坚持以民为本、立法为民的理念，回应社会关切、顺应群众期盼，强化地方特色，为服务甘肃的经济社会发展做好保障。

　　其次，要坚持问题导向，增强地方立法的有效性。具体而言，一是立法计划要体现针对性，反映对甘肃重大社会现实问题的立法回应；二是法规草案进行审议修改的时候，要坚持以问题为导向，以解决甘肃的实际问题为出发点，把重点放在法规核心制度、关键条款的设计上，尽可能实现精细化；针对需要解决的问题，立足地方实际，认真总结实践经验，把握客观规律，有几条立几条，管用几条制定几条，增强针对性和可操作性，确保每一项制度规定可执行、易操作，做到务实管用。

　　第三，要坚持民主立法，增强地方立法的科学性。积极探索建立由地方人大常委会主导，有关部门参加，高等院校及科研院所立法研究机构、专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与的多元化法规草案起草模式，拓宽人大自主起草法规的范围，逐步提高自主起草法规比重。对涉及综合性、全局性、基础性等重要立法项目，更应该多方参与起草，形成立法合力；对部分专业性、技术性较强的立法项目，可以采取委托高等院校、科研机构、社会团体起草的形式，发挥专家学者在立法工作中的智囊作用，努力做到立法更贴近民情、更加科学。

　　最后，要注重开展立法理论研究。注重加强对立法工作中遇到的重大理论问题的研究，及时总结提炼立法经验，为立法工作提供理论指导。发挥立法研究基地的作用，承担立法研究项目，开展有关地方立法项目的前期调查研究、立法草案起草、立法论证及立法后评估等各项工作，为地方立法提供理论支持。　（作者单位：甘肃政法学院）

　　积极打造良好的法治政务环境

　　侯万锋

　　法治政务环境是一个国家或地区软实力和竞争力的重要体现。打造法治政务环境，是全面推进依法治国的必然要求和重要抓手。

　　打造良好法治政务环境，必须强化政府法治思维。法治思维是基于法治的固有特性，认识、分析和解决问题的一种思维方式。打造良好法治政务环境，强化法治思维，需要各级政府全面推行政府法律顾问制度，加强对政府工作中涉及相关法律的研究，为政府重大决策、制定规范性文件等提供法律意见。各级政府要主动适应人民群众法治意识不断提升的新要求、市场化改革深入推进的新形势，自觉树立法治思维，增强法治理念，学会运用法治理念促进经济社会发展步入新常态。

　　打造良好法治政务环境，必须重点突出政府立法。重点突出政府立法工作，要在维护法制统一的前提下，坚持依法、科学和民主立法，力求体现地方特色，着力抓好地方性法规和行政规章的立、改、废工作，突出实施、实用、实效；要加强政府立法制度建设，完善政府立法机制，充分运用地方立法权履行职能将行之有效的行政管理政策和措施予以立法，确保行政行为的权限、内容、手段、程序符合法律规定；要改进政府立法方式，完善政府拟定地方性法规草案和制定规章程序，探索多元化的立法起草机制；要完善立法听证和专家咨询制度，改进立法调研和论证机制，健全立法协调协商机制，充分保障广大人民群众的知情权和参与权，拓展基层组织和群众参与立法的渠道。

　　打造良好法治政务环境，必须厘清政府权力边界。厘清权力边界，就是划定政府与市场、社会的权力边界，明确政府应该管什么、不该管什么，就是要放权于市场、放权于社会。放权于市场，关键是将市场机制能够自行调节功能还给市场，减少政府对资源的直接配置、对微观事务的管理和对资源要素价格的干预。放权于社会，就是要将社会组织的管理权还给行业、社会，让行业组织加快推进行规行约制定、行业技术标准规范拟定、行业统计分析和信息预警、行业纠纷调解等行业管理和协调事项。

　　打造良好法治政务环境，必须完善政府组织体系。政府组织体系主要解决的是政府“谁来做事”的问题。完善政府组织体系要突破政府层级间“职责同构”，合理划分政府间管理权限，从优化政府机构设置、理顺部门职责关系入手。优化政府机构设置，要按照全面深化改革要求进行适当的调整和完善，结合职能调整进行适当整合，着力解决某些机构及其内设机构设置不科学、不合理等问题。理顺部门职责关系，要合理划分各级政府事权，合理界定政府部门的职能分工，进一步明确和强化责任，完善政府职责体系，理顺上级部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系。

　　打造良好法治政务环境，必须完善行政执法机制。要按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，制定全面推进综合行政执法体制改革意见，选择有条件的地方或领域，推行跨部门综合执法，合理配置执法力量，重点推进食品药品安全、工商质监、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设等领域的综合执法。完善政府行政执法管理机制，加快推进执法重心和执法力量下移，减少行政执法层次，减少地方政府执法队伍种类。要严格实行行政执法主体、人员资格管理制度，完善执法人员资格考试制度，建立健全行政执法人员信息化管理机制，推进行政执法与刑事司法衔接机制建设，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。（作者单位：甘肃省社科院）

　　落实税收法定原则推进依法治国

　　陶清德

　　税收法定原则，又称税收法律主义，是指由立法者决定税收问题的税法基本原则。即如果没有相应法律作依据，政府不能征税，公民也没有纳税的义务。

　　改革开放后，我国从中央到地方进入全面推进税收法律主义进程的快车道。从1979年国家明确提出建设社会主义法制时起，全国人大就广泛授权国务院及其有关部委征税（含收费）立法权，税种税率的不稳定在短期内得以规范化、制度化，但也导致了税收行政立法权的过度膨胀。1997年国家提出依法治国的基本方略，2000年《立法法》出台，确定了“税收法定”原则，然而税收法案的起草依然由行政部门掌控，直到2007年《企业所得税法》颁布，税制领域行政本位的立法方式开始改变。2011年《车船税法》出台，进一步强化了税收法律主义趋势。也就在《车船税法》颁布的当年年底，国家决定实行“营改增”，这是一项牵营业税之“一发”而动国家整个税制体系之“全身”的改革，为此2014年6月中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，启动了新一轮的财税体制改革，计划于2020年建立起现代财政体制，使税收立法在国家立法中的分量增加。2015年全国人大适时修订了《立法法》，规定税收基本制度“只能制定法律”，作为全国人大及其常委会的专属立法权，行政法规和地方性法规不能碰触，使税收法律主义成为一项重要的宪治制度和全面推进依法治国的重要内容。2017年出台的《环保税法》是《立法法》将税收基本制度立法权上收至全国人大后，积极推进税收法律主义的首次立法实践。

　　当前我国推进税收法律主义依然任重而道远，税收法律主义改革既有财税体制改革、央地税制再构的机遇，又面临繁重的具体制度建设任务：首先，要加速税制的修订进程，尽快将十多个现行税制的“暂行条例”上升为法律（特别是增值税、消费税等国家核心税制），结束主要税制的“暂行”状态，与《立法法》的规定一致起来，维护国家法制统一。其次，依宪强化全国人大及其常委会对基本税制的决定权，将涉及基本税制关键、重要事项立法权纳入人民代表议事权范围。第三，鉴于“营改增”和建立“双主体”复合税制结构后财政集权对地方政府财政的冲击，国家应当按照“取之于地方、用之于地方”的原则重构央地财力分配关系。最后，适应税收法律主义的要求，国家应当将基本税制的减(免)税等税收优惠政策的决定权至少集中到省级人大，防止基本税制税收优惠政策决定权的行政滥用。

　　作者单位：甘肃省委党校（甘肃行政学院）