张文显：如何认识统筹推进依法治国与制度治党、依规治党

　　作者：中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任 张文显

　　近期,习近平总书记作出重要批示,强调我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安,必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。如何认识和理解这一重要批示?特别是如何认识和理解“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”?

　　我认为,可以从三个方面来认识和理解。

　　这是以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分,是对马克思主义国家理论、政党理论、法治理论的创新发展,是对中国特色社会主义理论体系的最新贡献

　　从强调注重党内法规同国家法律的衔接和协调、共同发挥在治国理政中的互补性作用,到提出“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”,是十八大之后我国政治生活和法治建设的又一重大理论和实践创新。

　　创新点:

　　第一,深刻揭示出治党与治国的内在联系,治党与治国相辅相成,依法执政与依规执政高度契合,缺一不可。坚持依规治党,从严治党,切实解决党自身存在的突出问题,才能使我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,才能为治国安邦奠定根本政治前提。这是对党的执政规律、治国理政规律的新认识。

　　第二,深刻阐述了坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的伟大而深远的意义,不是简单的政党治理、国家治理,而是关乎我们党能不能履行好执政兴国的重大历史使命、能否赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、能不能实现党和国家的长治久安。

　　第三,深刻阐述了全面从严治党的长远之策、根本之策在于加强党内法规制度建设,在于制度治党、依规治党,在于推动党的制度优势与国家制度优势相互转化,形成治国理政合力和效能,为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。

　　第四,充分展现出法治中国的鲜明特征。依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设,与依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、社会一体建设,构成了法治中国的科学内涵和鲜明特征,使中国共产党领导的法治中国从根本上区别于“法治美国”、“法治英国”等西方法治模式和发展路径。

　　　为什么要统筹推进一体建设

　　首先,从国家治理体系现代化的角度,国家治理体系实质上就是国家制度体系。中国特色社会主义国家治理体系主要是由两套制度体系构成的,即以中国共产党章程为统领的党内法规制度体系和以中华人民共和国宪法为统领的法律制度体系。推进国家治理体系现代化,就必须同时推进法律制度体系和法规制度体系现代化。

　　其次,就建设中国特色社会主义法治体系来说,建设中国特色社会主义法治体系,既要形成完备的法律规范体系,也要形成完善的党内法规制度体系。在发展完善中国特色社会主义法律体系的同时,必须同时加快建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系,为依法执政、依法治国、依规管党治党提供更加系统完备的依据。尤其值得注意的是,法治体系中的实施体系、监督体系、保障体系本身就包括党和国家两种要素,是国法与党规的统合体。

　　从两个体系的建设看,没有完善的党内法规制度体系,国家治理体系和法治体系就不可能完备有效；同样,没有完备的国家法律制度体系以及法律制度的后盾作用,党内法规就缺乏足够的刚性和强制力,难以有效发挥管党治党的作用。因此必须统筹推进、一体建设。

　　第三,从党的规矩体系来看,习近平总书记指出:党的规矩包括:“其一,党章是全党必须遵循的总章程,也是总规矩。其二,党的纪律是刚性约束,政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三,国家法律是党员、干部必须遵守的规矩,法律是党领导人民制定的,全党必须模范执行。其四,党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”这就明确无误地告诉我们,国家法律是党的规矩的重要组成部分,党既要依照党规管党治党,也要依照法律管党治党,党规和国法的红线都不能逾越；既要充分发挥党规党纪的作用,也要充分发挥国家法律的作用,使之相互作用、相得益彰。从“依规管党治党”和“依法管党治党”两个命题出发,统筹推进、一体建设也是很有必要。

　　第四,最重要的是,中国共产党是国家和社会的领导党,也是执掌国家政权、运用国家政权的执政党。领导党和执政党的双重属性、使命和责任决定了治国必先治党,治好党、建好党,从根本目的和宗旨上就是为了治好国、建好国,为了更好地执政兴国、执政为民。正如习近平总书记强调的,新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。依法治国和依规治党这种核心价值的一致性以及相辅相成的内在关系决定了必须统筹推进、一体建设。

　　　如何统筹推进一体建设

　　第一,在全面认识党内法规制度体系的基础上,推进国家法律与党内法规一体化。党内法规从其效力范围而言分为两类,一类是仅仅适用于党内的法规,例如《中国共产党纪律处分条例》；另一类主要用以调整党委与立法机关、政法机关、人民团体、企事业单位的关系而不仅仅适用于党内。例如,有关加强党领导立法、保证执法、支持司法的党内法规,规范的是党中央、地方党委与立法机关的关系、与行政执法机关的关系、与司法机关的关系,确保法律及其实施充分体现党的路线方针政策,体现人民的意志和利益。应当看到,无论是哪种类型的党内法规,都与国家法律关联。就第一种党内法规,它们规范的是执政党的组织、干部、党员的行为,也就是规范党的执政行为,监督国家权力运行,确保党的执政行为和执政活动符合人民利益、满足人民期待。就第二种情况而言,党内法规调整党政关系,需要国家立法跟进党内法规,回应党内法规的要求。

　　第二,宪法修改与党章修改相协调。现行宪法实施以来,多数情况下都是在党章修改之后紧接着相应地修改宪法,以使宪法原则和规则与党章所规定党和国家指导思想、路线、方针、政策、主张等保持一致,并使之成为全党和全国人民共同遵守的行为规范。2004年以来我国宪法还没有修改过,严重滞后于党章,不符合统筹推进、一体建设的要求,因此,中央政治局提出今年要启动修宪的党内程序和法律程序。

　　　第三,推进法律和党内法规立改废释常态化,不断提高党内立规和国家立法的科学化、民主化、法治化水平。通过立法,及时把党的主张和相关党内法规制度上升为法律；通过法律或党内法规的修改及时消除两者之间的矛盾,特别是要及时修改法律,消除由于某些法律条文相对于党内法规和政策的滞后性而造成的冲突,使之保持协调一致,形成治国理政的合力；要定期开展党内法规清理工作,重点解决党内法规与国家法律不协调、不适应和不衔接的问题；通过法律或党内法规的解释使二者在语义上和意义上达到高度一致、互相兼容,即统筹推进、一体建设。特别是要从良法善治的高度,高度重视法律和党内法规的立改废释。

　　第四,扩大党政“共同立法”,党规国法“互联互通”,这是统筹推进、一体建设的重要方式之一。中国共产党是领导党和执政党,在国家治理、改革发展中发挥着领导和监督作用,鉴于很多党务同时也是政务,很多党规采取了党、政联合发文的形式,形成党内法规与国家法律互联互通的局面。迄今为止,中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了数量众多的文件,内容涉及机构建设与管理、党政人员管理、反腐、环境保护、安全生产、食品安全、教育发展、卫生发展、水利发展、发展改革、司法改革等诸多方面。如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》,又如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》等。

　　第五,建立和完善依规治党与依法治国统筹协调体制机制。统筹推进、一体建设,在具体实践中,要依法治国与依规治党互动互补、协调推进。这就要在体制机制上在法治工作部门与党内法规工作部门之间建立统筹协调机构,建立协调推进的工作机制和工作程序。从中央层面到地方省级党委都要沟通体制机制,使党委法规工作部门与国家法治工作部门有效衔接、形成合力。

　　(文章为作者在中国法治论坛上的发言节选)