秦德君：政策创新应遵循的基本原则

　　政策创新的目的是有效解决各种社会问题。任何一项政策创新，都应立足于坚实的实际需求，应对新情况、解决新问题。

　　“创新容错”与“创新纠错”应构成联动，缺乏严格的“纠错机制”，就没有真正的“容错机制”。

　　政策创新是政策领域的题中应有之义。公共政策的创新能力，反映了一个政治系统的治政能力。公共政策创新不仅影响着人们的生活，更形塑着整个社会面貌。高质量的政策创新能推进有限资源配置的效率优化，激发社会活力和创新精神，实现社会福祉最大化。但是实现高质量的政策创新，必须遵循一些重要的基本原则。

　　应需原则

　　政策创新的目的是有效解决各种社会问题。任何一项政策创新，都应立足于坚实的实际需求，应对新情况、解决新问题，是现实需求基础上的“应需”之作。本质上，任何一项真正有效的政策都是创新之果。没有现实的需求，便没有创新。因此政策创新首先应实现“政策供给—政策需求”之间的对称。

　　政策需求亦即政策动力，它是政策创制、创新的逻辑起点。没有政策需求的创制创新，乃为无本之木、无源之水。但需注意的是，应对各种“政策动议”作严格、客观的分析，因为并不是所有的“政策需求”都是真实的。有些政策动因开始很强劲，但很快会减弱、变化或消解。不稳定的、暂时的、有局限的政策动因，不能作为政策创制和创新的依据。

　　政策创新“应需原则”体现了历史唯物主义的实践原则。正如马克思指出的，“社会生活在本质上是实践的”，“人应该在实践中证明自己思维的真理性，即自己思维的现实性和力量”。缺乏现实依据、供需不对称、形式主义花架子的创新，都是劳民伤财，应坚决禁止。

　　超越原则

　　政策创新是一种“质”的突破，是对原有政策行为的完善和超越。没有实质性的革故鼎新，就谈不上“创新”，也没必要“创新”。在政策设计和创制中，不仅要检视政策动力机制是否客观存在，存在是否合理，更要检视政策创新是否具有“推陈出新”的品质和本质。不少贴着“创新”标签的政策行为，只有形式的“创新”而并无公共治理实质上的突破。这样的“创新”，不可能真正达到创新之目标。

　　容错原则

　　真正的政策创新不仅难度大、挑战强，更存在失败“担责”的风险。当下在我国推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，政策领域出现“创新疲软”，很大程度上是因人们怕创新失败犯错误而畏首畏尾。鼓励更多的人敢吃螃蟹，敢冒风险，今年两会上政府工作报告中提出建立的“容错机制”——凡立足于推进改革发展的探索创新且未造成特别重大损失的，其失败应免于追责——即是一大保障与激励机制。

　　政策创新“容错原则”包括两方面：一是容许探索创新“结果”的失败；二是容许政策创新在投放社会后有一定时间的“延迟反应”和完善调整的空间。这是对“创新艰难性”的理解和尊重。深圳、上海等地通过立法先后推出鼓励创新的“免责条例”，取得良好效果。但对于“容错机制”应有更为周全的认识：其一，创新疲软不能光靠“容错”来解决。造成创新疲软的原因是多方面的，是个需多管齐下解决的问题，只有“容错”是不够的；其二，“创新容错”与“创新纠错”应构成联动，它们是一枚硬币的两面。很多创新疲软，恰恰是由行政不作为、乱作为并且追究不力造成的。缺乏严格的“纠错机制”，就没有真正的“容错机制”。

　　试错原则

　　真正有价值的创新是很难的。因此推进政策创新不仅需要“容错”，更要善于“试错”。从人类政策实践看，“社会自发秩序”所体现的规则是渐进与进化。社会创新是累积渐进的，积小胜为大胜。因此政策创新既是一个渐进进程，也是一种包括了创新需求的确认、创新路径的合理、创新方法的得当、合乎公共理性等许多环节在内的渐进技术。

　　“试错原则”强调创新行为要合乎特定事物的性质、逻辑和公共理性，规避为寻求“尽善尽美”的理想目标而导致大规模盲动主义的倾向。“治大国若烹小鲜”，有节制的“试错创新”而不是“不惜任何代价地求新”，才合乎人类创新的文化特性。

　　实效原则

　　政策创新务求实效，有切实的可预期的实际效益。要避免一方面是“创新”话语的铺天盖地，另一方面则是真正创新的短缺。功能是社会政策创新的出发点和落脚点。“良好的目的彼此常常存在冲突，而资源又有限，因此无论个人还是政府的政策决定，几乎总是需要权衡，需要对不同目的进行平衡”。社会的发展就是通过人口与物质方式之间、供与求之间、生产与分配之间、社会结构与社会功能之间以及进步与稳定等不同关系之间不断保持平衡而实现的。政策创新就是在这种复杂情境和诸多变量中，来求得更多的效能。

　　“实效原则”还要求当我们能以市场途径和方式来解决问题时，或者能以社会自主方式来解决相关问题时，就不应试图以行政行为来包办。即使在市场失灵条件下，政策也不是可以包打天下的。有些社会问题能通过政策创新来解决，有些则不能。

　　成本原则

　　无论政策的创制、创新还是政策的有效施行，都耗费大量公共资源，贯彻成本原则非常重要。政策创新成本原则最简单的表述是：在成本一定的前提下，力求收益最大化；或在收益一定的前提下，力求把成本降到最低限度。

　　“成本—收益分析”同效用理论、资源配置理论、工程经济学、福利经济学、运筹学、经济分析理论等相关，但在政策创新领域也有着广泛运用空间。政策收益是与政策成本相较而言的，即以相对合理的成本投入获取尽可能大的政策收益。如前述，政策创新是为了解决相应问题，要遏制那种不计成本、不惜代价、不计后果的“大手笔”和政绩冲动。有些重大决策一旦制定并实施，再要回头，代价极为高昂，决不可随意任性。要依行“奥卡姆剃刀”，裁剪不必要的杂枝旁叶和“创新溢出”。对于那些不合时宜的政策则应以政策废止、政策分解、政策合并、政策缩减、政策替代等予以终结，以减少政策运行消耗，促进创新循环。

　　政策创新的成本不仅仅是个经济概念，还包括了诸如社会成本、信誉成本等重要内容。“中看不中用”的政策创新、投入巨大不重产出的政策创新，不仅无谓消耗大量公共资源，更严重影响公信力。要建立完善政策创新“投入—产出”评估机制，禁止政策出台方自己评估自己的“自说自话”方式，确保各种政策创新特别是重大政策的创新和实施，都经过严格的科学论证和客观真实的效能评价。