决胜阶段法治政府建设的发力点

　　杨小军

　　近日，中共中央国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(下称《纲要》)。该《纲要》确定了到2020年基本建成法治政府的总目标，是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。《纲要》就是决胜阶段的法治政府建设“十三五”规划，当然必须紧紧扭住全面建成小康社会存在的短板并在补齐短板上多用力。所以，针对当前法治政府建设的短板，必须用制度和实践去补齐短板，实现法治政府基本建成的目标。具体讲，主要有以下几个方面。

　　规范权力管住权力

　　法治政府建设的核心问题，是把行政权力关进制度的笼子里。关得进，管得住，才是法治政府；反之，关不进，管不住，或者关进去又跑出来，就不是法治政府。“关”和“管”的程度决定了法治政府建设的程度。在这方面目前还有短板，消除和减少短板，就是法治政府建设的着力点。

　　首先，管住行政权力范围和边界。有了明确、不可逾越的范围和边界，才可以称之为有限政府。所以，《纲要》提出要基本理顺政府与市场、政府与社会的关系。为达此目的，最为重要的是做好两件事，即深化行政审批制度改革和大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。

　　就深化行政审批制度改革而言，一是要全部取消非行政许可审批事项。尤其是对转为内部管理的非行政许可审批事项，要防止非行政许可审批现象的“死灰复燃”。二是切实按照中央确定的四个标准即市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督能够解决，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可。严格控制新设行政许可。对增加企业和公民负担的证照进行清理规范。三是要管住保留的行政许可。全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理，提高行政效能，激发社会活力。

　　就大力推行清单制度而言，一是完成各级政府清单编制任务。即省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。开展编制国务院部门权力和责任清单试点。二是建立行政事业性收费和政府性基金清单制度。三是取消没有法律法规依据且未按规定批准、越权设立的收费基金项目，政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的行政事业性收费，没有法定依据的行政审批中介服务项目及收费。

　　其次，管住行政执法。行政执法中一些乱象诸如执法不规范、不公正、不文明、不作为，以及任意性、选择性执法等，是法治政府建设的短板。管住行政执法，规范行政行为，才能补齐短板，达到行政违法或不当行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高之目的。为此，《纲要》提出的着力点主要有：一是完善行政执法程序。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。尤其是建立执法全过程记录制度，制定行政执法程序规范，明确具体操作流程。健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度。严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。二是推行行政执法公示制度。有条件的地方和部门2016年年底前要建立统一的行政执法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统。三是加强执法监督，加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。

　　有效监督有错必纠

　　管理学上的所谓“木桶原理”，是指木桶由许多块木板箍成，盛水量也是由这些木板共同决定的。若其中一块木板很短，则此木桶的盛水量就被短板所限制。在依法行政建设法治政府方面，该“木桶原理”揭示的短板正是能否做到监督有效，有错必纠。在制度设计上，有很多对行政的监督制度，如党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、行政监督和审计监督，社会监督和舆论监督。这些监督制度之目的，是要让人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到切实保障，损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正，违法行政责任人依法依纪受到严肃追究。一定意义上讲，法治政府建设程度，取决于对行政监督的实现程度。如果在监督环节无效或效力递减，有错而不纠，那行政管理环节就会肆无忌惮；反之，如果监督强力有效，有错必纠，势必使行政管理环节更加“中规中矩”，依法而行政。为此，《纲要》提出的着力点主要有以下几点。

　　一是支持人民法院依法受理行政案件。对于法院受理行政案件，政府机构不能干预、“协调”“过问”。由法院依法作出受理或者不受理决定。对于干预的人员必须记录、通报和严肃责任追究。二是尊重并履行人民法院生效裁判。政府机构服从并履行法院生效判决是最低要求，如果击穿这个底线，就是貌似法治权威，就应当对拒不执行法院判决的行政首长追究责任。三是加强行政复议工作，更充分发挥行政复议监督行政的积极作用。尤其是要提高行政复议办案质量，增强行政复议的专业性、透明度和公信力。使公民、法人或其他组织更多地选择使用行政复议途径，达到“大复议、中诉讼、小信访”的合理状态。

　　效果为重满意为本

　　习近平总书记在谈及司法改革时指出，要提高司法公正和公信力。在中央全面深化改革领导小组第十次会议讲话时强调，要把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。“公信力”“获得感”这些概念所要表达的，不仅是我们怎么做的问题，更重要的是公众的认可度和满意度的问题。对于法治政府建设而言，无一例外。分析总结2004年国务院提出建设法治政府目标以来十年多的经验，可以分为三个层面内容。一是制度建设层面，二是执行层面，三是效果层面。实事求是地讲，制度建设层面取得的成绩最大，其次是执行力层面，相比较而言，效果层面是最大的短板。所以，下一步的着力点应该围绕着如何提高公信力与增强群众获得感开展工作。《纲要》在这方面提出了以下几点。

　　一是各地区各部门要结合实际制定实施方案，明确提出时间进度安排和可检验的成果形式。此所谓可检验的成果形式，不仅是制度、文件、行为方式等，更重要的应包含公众的认可度可满意度。二是加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，做好已取消和下放行政审批事项的落实和衔接，鼓励大众创业、万众创新。三是对拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的，要采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见。加强与社会公众的沟通，健全公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。四是各级行政机关特别是市县两级政府要加强公众参与平台建设，对社会关注度高的决策事项，应当公开信息、解释说明，及时反馈意见采纳情况和理由。推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。五是完善政府信息公开制度，拓宽政府信息公开渠道，进一步明确政府信息公开范围和内容。做好对热点敏感问题的舆论引导，及时回应人民群众关切。

　　习近平总书记多次讲过一句深刻的话：小康不小康，关键看老乡。这说明，小康社会建成的重点和难点都在基层、在农村，必须体现在贫困的老乡们身上。否则，就谈不上全面小康。同样道理，法治政府建设的重点和难点也在基层、乡镇街道办事处、区县成千上万公职人员的行为举措与行为方式之间，更在亿万公众的获得感上。所以，决胜阶段法治政府建设的最大着力点和最终的检验标准，不是制定了多少份文件，建立了多少个制度，而是实实在在的社会效果，是老百姓的满意度。