贯彻“八个着力”推动甘肃新发展（一）

喜讯捎给总书记

　　全面构筑祁连山生态安全屏障

　　赵成章

　　祁连山56%的天然草原是构成河西走廊乃至西北地区生态屏障的重要组成部分。随着生态补偿政策的实施和农牧交错带人口的迁徙，祁连山浅山区草原生态环境明显好转，但是祁连山核心区草原退化的趋势依然未能遏制，近年来，水源涵养区草原过度放牧问题日益突出，引起了全社会的高度关注。现围绕祁连山草原生态环境保护体制改革谈一点思路。

　　一、祁连山牧区发展的主要成就一是建立了完善的草原产权管理制度。1975年初步确定人民公社和生产队的草原边界，1982年进行了草场和家畜包产到户，1991年第一次土地调查明确了乡、村草原管理界线，1999-2001年实行了“夏秋草场承包到户、以草定畜草畜平衡”改革，确认了牧户承包草场的四至界限、草场面积和等级、适应载畜量等，形成了界限准确无争议、责权利清晰的草原产权制度，为牧区社会和谐稳定、经济发展、草原生态保护奠定了基础。二是草原畜牧业生产基础条件根本性改善。经过改革开放以来的发展，牧区实现了水、路、电、信息四通，草原畜牧业生产达到了“小畜暖棚化、品种改良化、草原围栏化、疫病防治科学化”的四化目标，建立了科学的草场轮牧休牧制度。畜牧业生产管理基础设施的完善、牧户家庭牧场的畜群结构和畜种结构日益优化、科学养畜和冷季补饲技术的普及，全面提高了劳动生产率，推动了高效畜牧业的发展。三是随着牧区城镇化建设和社会保障体系的完善，曾经困扰牧区发展的上学、就医等问题已经得到了根本性解决，同时，虽然牧户家庭以畜牧业为主的经济收入结构未发生本质变化，但是畜牧业经济收入的波动性下降、稳定性增加。四是生态补偿强度逐步增加。2003年以来实施了退牧还草政策和内陆河流域生态治理工程，2011年开始实施草原奖励补助政策，2016年继续实施草原奖励补助政策，得到了全体牧民的衷心拥护。五是建立了环保系统遥感监测、草原监理系统定位监测、林业系统和自然保护区动态监控为一体的草原生态监测系统，从草原植被景观格局、生产能力和生物多样性、虫鼠灾害、火情动态等方面实现了全时段的立体式监测和管理。

　　二、祁连山天然草原退化成因

　　一是近30年来牧区推行的发展和改革并未触及草原均衡分配的敏感问题，成为牧户过度利用草原的根源。祁连山地各种生态工程的实施，在改善畜牧业生产条件的同时，通过围栏等工程措施加大了水源涵养区天然草原的利用强度，人为改变了牧区顺应自然条件和牧草生长规律传承多年的草原放牧制度，为天然草原退化埋下了隐患。二是自上而下的草原生态补偿政策，忽视了广大牧民和基层干部的诉求。政府采用频繁更换草场围栏和修建牧道等工程措施，以及货币和实物发放形式，替代了适应草原畜牧业自然生产规律的草原培育、游牧文化传承、技术培训、替代产业发展等草原保护内容，但由于缺少牧民群众的积极参与，虽然草原生态补偿力度达到了空前的、无以复加的水平，但是并未明显减缓天然草原的放牧压力。三是草原承载力监控空心化现象普遍存在。按照目前的制度设计，国家环保部生态环境检测中心、甘肃省草原监督管理局、祁连山国家级自然保护区不遗余力地运用各种技术手段承担了祁连山草原生态监测任务，基层政府主要负责草原奖励补助资金的公平、及时、安全发放，全力以赴实施草原围栏工程、人畜饮水工程和牧道工程等，但分散在祁连山区的众多牧户家庭的养畜规模、草场放牧率、草场退化情况、生态保护需求等事关草原生态安全的关键环节却逐渐变为管不了、管不好的盲区。

　　三、祁连山草原生态保护体制创新思路

　　草地资源的利用与保护是一项系统工程，现行的草地资源管理体制缺乏一种联结牧户的共同纽带，政府和市场失灵在所难免。以生态文明理论和思想为指导，以塘约发展理念为突破，以政府主导下的牧民参与式模式为主线、以草地资源社区共管为手段、以环境教育为媒介、以消除草地资源分配中存在的失衡为突破口，建立一种基于集体、传统和道德基础之上的、介于家庭和政府之间的草地资源社区共管模式。一是建立社区与当地政府、牧民与政府以及社区成员之间的对话与交流机制。通过能力培养和政府赋权，使社区居民具备草地资源管理的责任、目标以及做出相应决策的能力，充分调动广大牧民管理草原的积极性和能动性，形成保护自然资源、帮贫济困、传承民族文化的社区氛围，依托生态补偿政策制定符合大多数牧户诉求的草地使用流转方案，消除牧户群体间的差异。二是社区成员共管草地资源能力建设。完善草地资源管理民间组织机构，通过环境教育和草地管理、生物多样性保护知识与技能培训，引导牧民参与社区管理，给予社区居民充分的参与权、知情权、表态权、选择权、组织权，提高社区成员共管草地资源的能力。三是建立参与式社区草地生态监测与监督机制，在政府业务部门协助下确定社区草地监测点，培训社区草地监测员，提出草地载畜量监控指标，引导牧民科学监测草地生产能力，实时监控家畜存栏规模，达到以草定畜草畜平衡目标，实现草地资源的可持续管理。构建“政府支持、社区管理、牧民参与”三位一体的社区草地资源保护与利用新体制，全面构筑祁连山生态安全屏障。

　　(作者系西北师大地环院院长、教授)