评论：对PPP项目物有所值评估的理性思考

　　原标题：对PPP项目物有所值评估的理性思考

　　王丹宇

　　PPP模式把政府部门与私人部门紧密结合在一起，使民间资本进入公共领域，既减轻政府融资压力，促进政府职能转变，又调动私人部门发挥创造性，提高资本运转效率，从提高公共服务供给效率的角度看，PPP模式无疑是推动政府与市场合作的最佳耦合器。

　　物有所值(Value for Money，“VFM”)是价值理论中的重要概念。它最早被英国应用于公共基础设施项目的采购，成为英国政府采购模式选择中不可或缺的重要原则。澳大利亚、加拿大、日本等国家和地区也越来越重视物有所值评估，相继颁布了科学、详实的评估指南，作为一种先进理念和进步思路的代表，VFM已逐渐成为国际上普遍采用的、旨在实现公共资源配置利用效率最优化的评估体系。国家财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》对物有所值的定义是“一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。”可见VFM评估是判断PPP模式与政府传统采购模式相比，在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率、更好效果、项目是否可持续、风险是否合理转移等。国家发改委下发的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中指出，每一个PPP项目的识别过程必须经过两个重要的程序：财政可承受能力评估及物有所值(VFM)评估，以科学、客观的评估结果作为项目决策的首要依据。可见，现阶段PPP项目的成功实施，“以最低价格达到最佳产出”的物有所值评估极为迫切，更需理性。

　　首先，PPP项目立项的必要性、模式的选择、方案的设计、投资者的甄别都离不开VFM评估，评估既确定项目的建设、运营、管理模式，也确定合作各方的权利、义务乃至风险转移。财政部《关于印发〈PPP物有所值评价指引(试行)〉的通知》(财金〔2015〕167号)规定，“定量评价是假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同，通过比较PPP项目全生命周期内政府方净成本现值与公共部门比较值，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。”在成本比较过程中，政府能力、项目现金流、未来风险、折现率以及其他相关因素是基于诸多假设的。因此VFM论证需要有完备、齐全的数据库及庞杂的基础资料，需要专业人士的识别和计算，需要独立第三方财务的建议，需要法律顾问的深度介入。与国际实践相比，我国的VFM评估才刚起步，与此相关的基础条件尚不完备，全面、多轮的定量VFM难以操作，准确性也会大打折扣。因此，现阶段我国的VFM评估应该客观、科学的渐次推进。

　　其次，PPP项目投资规模大、合同周期长、项目涉及范围广、参与方构成庞杂、目标利益各迥，项目风险因素多而复杂。一个PPP项目能够得以批准，除了项目确然“物美价廉”，实质性风险转移也很重要。科学、合理的风险识别、分配以及量化应该是PPP项目实践应用工作中的重点。在英国、澳大利亚等PPP应用成熟的国家，VFM评估的风险管理业已成熟，多采用公式化和前沿的仿真模型进行风险价值量化。我国的VFM评估才刚起步，风险管理还不成熟，项目的风险量化可以先采用较为简单的公式化模式评估风险的发生概率、风险价值大小以及政府保留风险和可转移风险的分配，待项目的历史数据积累足够、专家经验日渐丰富后再采用前沿的仿真模型进行风险价值量化。

　　最后，PPP模式是为了满足优化政府职能和社会公共利益而采用的宏观经济调控手段，不仅要考虑经济效率问题，也应该考虑社会效益问题。物有所值的“值”涵义宽泛，它不仅包括资金使用效率的提高、服务质量、运营效率的提升，也应该考虑社会公益、资源利用、环境保护等等。目前的VFM评估很少有考量PPP项目带来的社会福利及外部效应，关于不同项目公益性、未来收益、社会福利差异的计算也鲜有实践。因此我国PPP模式的物有所值评估要明确政府作为社会领导者的地位，以社会总体绩效的改善为目标，既考虑经济利益也考虑社会福利水平，充分重视企业作为“经济人”的需求，在合理范围内提高私人部门的收益比重，降低政府收益比重，以提高PPP项目的整体收益。

　　(作者系省社会科学院区域经济研究所副研究员)