全面实施精准救助奋力助推扶贫攻坚——写在《甘肃省特困人员救助供养办法》颁布实施之际

　　原标题：全面实施精准救助奋力助推扶贫攻坚

　　——写在《甘肃省特困人员救助供养办法》颁布实施之际

　　省民政厅党组书记、厅长李志勋

　　2016年7月12日，省政府常务会议审议通过了《甘肃省特困人员救助供养办法》(以下简称《办法》)，并于9月1日起正式施行。这是我省贯彻《社会救助暂行办法》《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》和《甘肃省社会救助条例》的重大举措。《办法》的出台和实施，标志着我省特困人员救助供养工作进入了制度化、体系化、规范化统筹发展的新阶段，必将为进一步深化以“精准救助”助推“精准脱贫”发挥重要作用。

　　一、充分认清《办法》出台的重大意义

　　上世纪50年代，为解决城乡“三无”人员生存保障问题，我国分别建立了农村五保供养制度、城市“三无”人员救济和福利院供养制度。改革开放以来，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》、新修订了《农村五保供养工作条例》，将城市“三无”人员纳入城市最低生活保障范畴，将农村五保供养经费纳入到以公共财政保障为主的新轨道，实现了从农村集体供养向政府财政供养的重大转变。2006年，我省率先在全国出台了第一部关于农村五保供养的省政府规章《甘肃省农村五保供养办法》，全面规范农村五保供养工作。党的十八大以来，国务院先后颁布和出台了《社会救助暂行办法》《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，我省也随即颁布了《甘肃省社会救助条例》，初步建立健全了特困人员救助供养制度。这次《办法》的出台，是贯彻国务院和我省有关政策制度的具体安排，对助推富民兴陇、一道小康具有重要意义。

　　(一)出台《办法》是保障和改善民生的应有之义。党中央、国务院对特困人员救助供养工作高度重视，习近平总书记、李克强总理先后多次作出重要批示指示，提出了明确要求。党的十八届五中全会提出了共享发展的理念，强调发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。《办法》对有效保障特困人员基本生活作出了全面、系统的规范和部署，为特困人员共享改革发展成果、进一步提高生活水平、改善生存环境提供了制度保障。

　　(二)出台《办法》是健全社会救助制度体系的重要举措。特困人员救助供养是社会救助的重要组成部分。《社会救助暂行办法》将“最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助”以及“社会力量参与”等内容整合到一部规章中，形成了“8+1”社会救助制度体系。《办法》着眼补齐制度“短板”，将城市“三无”人员救助制度和农村五保供养制度统一为特困人员供养制度，对进一步整合社会救助制度“碎片”、统筹实施救助供养工作提供了根本遵循。

　　(三)出台《办法》是深化以“精准救助”助推“精准脱贫”的具体实践。特困人员脱贫是精准脱贫的重点任务之一。由于他们没有劳动能力、没有收入来源、没有赡(扶、抚)养人，仅靠简单的扶持是无法实现脱贫的，需要政府长期“兜底”保障。因此，只有切实健全和完善救助供养制度，对其实施精准救助，确保他们实现收入上的“政策性脱贫”，并按照小康的标准解决好他们的住房、交通、用电、饮水等问题，才能确保他们和全省人民一道进入全面小康。

　　二、准确把握《办法》的精神实质和科学内涵

　　《办法》共6章32条，紧紧围绕“保基本、托底线、可持续”的基本原则，对特困人员救助供养的对象范围、供养内容、供养标准、供养形式、办理程序、机构建设、法律责任等进行了全面规范，特色鲜明，亮点突出，是一部针对性、指导性和实践性都很强的政府规章。

　　(一)制度设计着眼城乡统筹。统筹城乡发展，实现城乡居民公平享有社会救助服务，是社会救助制度的发展方向和必然要求。《办法》坚持以城乡统筹为基本原则，着力健全和理顺城乡特困人员救助供养工作管理体制和运行机制，在政策制定、资金筹集、对象范围、供养标准、经办服务等方面实现城乡统筹，将过去城乡分治的“三无”人员保障制度统一为城乡统筹的特困人员救助供养制度，确保全省城乡特困人员在救助供养方面权利公平、机会公平、规则公平。

　　(二)对象范围要求应养尽养。《办法》着眼于保基本、托底线的原则，进一步强化各级政府在特困人员救助供养方面的托底责任，要求将符合条件的特困人员全部纳入救助供养范围，切实做到应救尽救、应养尽养。在对象范围方面，《办法》规定将“户籍在本省行政区域内的无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人”全部纳入供养范围，切实维护他们的基本生活权益。

　　(三)供养标准坚持科学适度。科学的供养标准是落实好特困人员救助供养制度的关键。《办法》立足于保障适度、确保网底不破的原则，要求各地科学合理确定基本生活标准和照料护理标准，明确提出制订供养标准应根据当地居民上年度人均消费支出、疾病治疗、丧葬等所需费用，综合考虑地区、城乡差异等因素确定，并根据当地经济社会发展水平和物价变化情况适时调整。基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需；照料护理标准应当根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定，体现差异性。供养标准的制定既要做到满足特困人员在基本生活和照料服务方面的基本需求，又确保与经济社会发展相适应，避免标准过高、水平脱离实际。

　　(四)供养方式突出以人为本。《办法》充分体现以人为本的理念，在救助供养方式的设计上，分为居家分散供养和在当地的供养服务机构集中供养两种形式，特困供养人员可以根据个人意愿自行选择。鼓励具备生活自理能力的特困人员在家分散供养。乡镇人民政府(街道办事处)可委托其亲友或村(居)民委员会、供养服务机构、社会组织、社会工作服务机构等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务。有条件的地方，可为分散供养的特困人员提供社区日间照料服务，努力做到“平日有人照应，生病有人看护”。对完全或部分丧失自理能力的特困人员，经本人同意，由县级人民政府民政部门安排到相应的供养服务机构进行集中供养；未满16周岁的，安排到儿童福利机构进行集中供养。这些规定充分体现了救助供养制度的公平性、精准性和管理服务水平的提升。

　　(五)资金保障坚持多渠道。积极筹集救助资金是做好特困人员救助供养工作的基础。为加强特困人员救助供养资金保障，《办法》规定：县级以上人民政府应当将政府设立的供养服务机构运转费用、特困人员救助供养所需资金列入财政预算，并完善救助供养资金发放机制，确保资金及时足额发放到位。明确了资金的四个来源，即财政预算资金、农村集体经营等收入安排的资金、福利彩票公益金安排的资金和社会捐赠资金。在资金运行渠道方面，规定集中供养的，资金直接拨付供养服务机构；分散供养的，资金实行社会化发放，确保资金及时到位。

　　(六)鼓励社会力量广泛参与。动员社会力量参与社会救助是《社会救助暂行办法》明确的“8+1”社会救助体系的重要组成部分，也是《办法》规定的健全特困人员救助供养制度的基本原则之一。《办法》明确“鼓励、引导、支持社会力量通过承接政府购买服务、慈善捐赠以及提供志愿服务等方式，参与特困人员救助供养工作”，并对社会力量参与特困人员救助供养工作的具体方式、内容以及激励措施等提出了要求：积极鼓励运用政府和社会资本合作模式，采取公建民营、民办公助等方式，支持供养服务机构建设。同时，《办法》要求县级以上人民政府要通过加大特困人员救助供养政府购买服务和项目支持力度，落实各项财政补贴、税收优惠和收费减免等政策，引导激励公益慈善组织、社会工作服务机构以及社会力量举办养老、医疗等服务机构，为特困人员提供专业化个性化服务。这些措施和要求，将对社会力量参与特困人员救助供养工作和营造全社会关心、支持、参与的良好氛围产生积极作用。

　　(七)救助制度做到有机衔接。特困人员涉及老年人、残疾人、未成年人等多个群体，随着近年来我国社会保险、社会福利和社会救助制度体系的逐步健全，这些群体可能同时符合其他社会保障制度条件。为厘清制度边界，避免福利叠加，提高救助效益和托底保障能力，把有限的救助资源用于最需要的救助对象，确保制度公平运行，《办法》提出“县级以上人民政府应当统筹做好特困人员救助供养制度与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障、社会福利等制度的有效衔接”。对于普惠性制度可同时享受。明确“符合相关条件的特困人员，可同时享受城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利待遇”。但同类性质的救助政策则不能重复享受，即“纳入特困人员供养范围的，不再适用最低生活保障政策”和“纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴”。对儿童享受政策按待遇就高原则，即“纳入孤儿基本生活保障范围的，不再适用特困人员救助供养政策”。

　　(八)制度落实要求确保精准。“精准救助”是确保社会救助制度公平公正实施的基本要求，也是实现社会救助托底线、救急难、可持续的关键所在。落实特困人员救助供养制度，要坚持“精准”原则，围绕对象认定精准，确保应救尽救；救助标准制定精准，确保符合客观实际；供养服务实施精准，确保基本生活要求和基本照料需求。为此，《办法》进一步规范资格条件、明确认定办法、严格审批程序、完善标准制定、优化服务供给，努力促进特困人员救助供养制度的公平公正实施。

　　三、贯彻落实《办法》需着力把握的几个问题

　　全面贯彻落实《办法》，进一步健全特困人员救助供养制度，是当前和今后一个时期民政部门的重要任务。各级民政部门要切实履职尽责，精心组织实施，加大协调力度，狠抓政策落实，确保特困人员救助供养工作取得新的成效。

　　一要切实加强组织领导。各级民政部门要站在保持党和人民群众血肉联系、发挥中国特色社会主义制度优势的高度，从坚持共享改革发展成果、保障和改善民生、维护困难群众切身利益出发，切实做好特困人员救助供养工作。要主动向当地党委、政府汇报，争取将特困人员救助供养工作纳入政府重要民生范畴，将供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。要全面建立政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的工作协调机制，形成推进工作的合力，确保救助供养制度全面落实。

　　二要加快完善配套制度。各地要依据《办法》要求，尽快配套出台相应的操作办法，规范对象认定、严格审批程序、制定和调整救助供养标准等关键环节，细化、实化操作程序，切实增强实用性和可操作性。要立足当地实际，科学确定为城乡特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗、住房救助、教育救助和殡葬服务的标准和流程，努力做到“标准适度、服务规范”。要尽快启动开展全面摸底排查，建立特困人员分类管理档案，确保对象认定准确、分类科学。

　　三要积极营造浓厚氛围。充分利用广播、电视、报刊和网络等大众传媒，深入宣传解读《办法》，努力增强政策知晓度和普及率。及时组织各级救助工作人员系统学习相关精神，切实做到依法供养、依法服务；广泛向供养对象宣讲《办法》，引导他们依法接受供养服务。同时，积极鼓励、引导、支持社会力量通过承接政府购买服务、慈善捐赠以及提供志愿服务等方式，为特困人员提供多元服务和帮扶，努力形成全社会关心、支持、参与特困人员救助供养工作的良好氛围。