着力构建“三农”安全网——甘肃省农业保险财政补贴政策实施报告

陇周刊（2017年 第23期）

　　原标题：着力构建“三农”安全网——甘肃省农业保险财政补贴政策实施报告

　　甘肃汇智公共政策研究中心

　　农业是国民经济的基础性产业，但同时又是一项弱质产业。将保险机制引入农业生产经营并对农业保险实行财政补贴，是党中央国务院强化“三农”工作的重要举措，也是当前世界各国普遍采取的重要农业支持政策。自2004年中央一号文件提出构建政策性农业保险以来，全国各地积极探索实践。甘肃作为一个欠发达省份，自然条件严酷、生态环境恶劣、农业基础条件十分脆弱，实行农业保险财政补贴政策，为“三农”构建科学有效的安全网，更具有特殊的意义。经过近十年的努力，政策性农业保险的积极作用已在全省各地初步显现。

　　一、主要成效

　　逐步建立由财政、农牧、林业、气象、水利、保险公司等多部门组成的农业保险工作协调机制，在全省范围内开展了农业保险工作，农业保险补贴政策已覆盖到全省所有市州、县区，初步形成了“覆盖大宗种植养殖、区域性优势品种、地方性特色产品”和“传统成本保险、新型价格指数保险、天气指数保险”的“3+3”保障体系。

　　覆盖面不断扩大。我省农业保险规模年平均增幅在20%以上。从区域覆盖面看，农业保险服务网点建设逐步加快，基本涵盖了中心乡镇和大的行政村社，初步实现了“乡乡有站所，村村有人员”的大农险服务架构。从品种覆盖面看，农业保险基本覆盖了我省农业主导产业、优势产业和地方性特色产品。

　　保障功能充分发挥。农业保险开办以来，比较有效地化解了农户的灾害风险和经营风险。同时，提高部分险种保额，如玉米、马铃薯、奶牛等的保险额基本接近农民的物化成本。

　　地方补贴农业险种成效明显。我省地方特色优势产业保险品种主要有中药材产值保险、果树收获保险、枸杞保险等。这些地方补贴险种，有效保障了当地农民的风险损失、稳定了当地的农业发展。实行多种方式保险的部分创新产品，更受农户欢迎。

　　工作机制逐步健全。省直有关部门、市县政府和保险经办机构，积极稳妥地抓好农业保险组织落实，初步形成了责任明确、互相配合、协同推进的农业保险组织体系。建立了农牧、气象、森林专家协作网，为农户提供防灾防损技术服务。充分运用农村数字信息平台，确保农户信息的真实准确，为开展农业保险打下坚实基础。

　　二、存在的问题

　　在建立农业保险机制和对农业保险实行财政补贴的实践中，还存在一些需要解决的问题。

　　一是保障水平与农民预期有较大差距。现有农业保险品种重在保成本，农民则希望保收入，两者在保险额度上还有不小差距。随着农业生产资料价格和劳动力成本的持续上升，大多险种保障程度刚达到甚至达不到物化成本，弥补损失幅度不足，保障生产作用不够，保险赔款不能有效解决农民组织恢复生产的需求。

　　二是市县财政补贴压力加大。随着农业保险品种的增加和覆盖面的扩大，各级财政配套压力逐年加大，出现了市场规模快速增长与财政预算不能全力跟进的矛盾。特别是部分县区受制于财政资金紧张，一方面拖欠央补、省补险种的配套资金，另一方面也无法支持本地区特色农业发展急需的保险品种创新。

　　三是保险产品供给不足，险种结构亟待优化。由于农业保险产品设计周期较长，难度较大，因此目前我省农险产品大部分是中央补贴险种，地方自创险种不够，难以满足有地方特色的个性化需求，农业保险业务品种急需创新优化。

　　四是业务操作还不够规范。保险公司存在不规范操作，没有让农户清楚地了解保险责任、赔付标准、定损核赔程序等，核保、理赔执行标准也不够规范，在勘测、定损、评估等操作过程中没有严格执行统一标准，承保滞后和理赔不准等现象时有发生，导致农户对是否得到合理保障、理赔是否得到公正对待心存疑虑，严重影响到投保积极性和满意度。

　　五是保险公司服务能力欠缺。保险公司农村网点建设还不足，农险专职工作人员缺乏，大部分是兼职人员。保险承保、理赔两个核心环节工作还不够扎实，核保核赔，查勘定损工作存在漏洞。保险公司与地方政府、相关部门之间的协作还不够紧密，与基层政府、农民之间沟通协调不足。

　　三、几点建议

　　按照“中央保大宗、保成本，地方保特色、保产量”的基本要求，建立多层次农业保险体系，满足多样化农业保险需求，逐步构建市场化农业生产风险分散机制，让农业保险和国家惠农政策真正走入千家万户，构筑起科学有效的安全网，为全省“三农”工作保驾护航。为此，提出以下建议：

　　加强对农业保险工作的组织领导。国务院《农业保险条例》规定：“县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作”。按照这一规定，省市县三级应当分别成立农业保险工作领导小组并设立办公室，建立起财政、农牧、林业、保监和保险公司等参与的统一协调机制，发挥好政府在政策性保险中的主导作用，把农业保险作为各级政府“三农”工作的重要内容，列入考核项目，督促各级重视、关心、支持农业保险工作。

　　逐步扩面增品提标。大力支持地方保险品种试点，积极开发新险种。考虑到地方险种的经济价值，各级政府可以减少补贴比例，考虑建立大灾救助、农业再保险制度等予以支持。适当提高保额，提高理赔金额，提高保障程度，充分发挥农业保险对农业经济发展的风险保障作用。

　　调整优化险种体系。根据农户意愿和农业保险实际效果，及时调整险种，该新增的新增，该取消的取消。建议增设地方特色产业的险种，取消保障需求不大、没有产生实际效益的保险。对预算资金采取结算制，给予地方政府更大的资金使用自主权限，以便在不同险种间调配。

　　有序推进保险条款优化。农业保险条款优化方面可以从保额、保险责任、赔款计算等方面进一步改进，提高保额、逐步向中等产值靠近。设计保险产品时，要根据不同农业险种、不同地区特点区别对待，不能执行一个标准。规范地方险种理赔规范计算方法、程序等，尽量简化，让基层干部和农户易于理解、易于操作。

　　改进优化资金筹集使用和保费补贴机制。一是进一步优化政策性农业保险保费分摊比例，在自创品种方面争取中央补贴资金，对现有品种提高央补比例，减轻地方政府财政压力。二是适当减轻甚至免除县级财政配套，或是考虑用“省级政府对省级保险公司”的办法保证配套资金落实。三是农业保险资金筹集可以考虑将粮食直补资金转化为保费，提高央补相关品种的保额，还可以从财政扶贫资金中划出一部分用于贫困户的农业保险补贴。

　　开发兼具政策性与商业性的农险产品。在一个保险产品中，将保费和保额设置分成两层，一定范围内的普遍性损失，保费以政府补贴资金占大头，农户所交保险费占小头，而超过一定范围的损失，其所需的保险费由农户自己承担，可以有效提高保障程度。

　　把农业保险作为脱贫攻坚的重要举措。支持地方政府和保险公司适度开发设计扶贫相关险种，在当前政策性农业保险保成本、保产量的基础上，开发专门针对贫困地区保价格、保收入的农产品价格保险、产值保险，使保险产品和服务更加贴近贫困地区实际和贫困群众需求。具体实施中可以创新农业保险参保缴费方式，贫困农户自筹部分可以通过专项扶贫资金来补贴。还可以探索“农业保险+农业信贷”的信贷扶贫新模式，将两者的优势结合起来。

　　提升农业保险服务水平。一是加强对乡村干部保险专业知识培训，提高他们开展政策性农业保险工作的能力。二是保险公司要全面推行“精细化、差异化、规范化、特色化”经营模式，加快乡镇、村级服务体系建设，积极开拓农村保险市场。三是提高信息化、专业化水平，建立完善农户信息平台，准确掌握农户有关信息。四是提高农险队伍专业化水平，对勘测、定损、评估的工作人员进行专业培训，提高业务能力和服务水平。

　　加强宣传引导。各级政府和保险公司要加强引导，强化农户的保险意识，提高他们参与保险的主动性积极性。保险公司在农户投保时，要向农户准确详细地讲解保险责任范围、定损理赔的计算依据、程序等，同时将这些信息以宣传册或彩页的方式发放给农户，消除他们的疑惑和顾虑。

　　(执笔：甘肃汇智公共政策研究中心主任 李志荣)