牛羊超载开山挖矿：祁连山生态治理亟待健全机制

　　祁连山在生态之痛中苏醒(人民眼·生态安全)

　　本报记者张志锋朱俊杰卞民德柴秋实

　　河西走廊上的那座古城，曾经繁荣强盛，却在一夜之间被风沙吞没，徒留遍地瓦砾——“黑水国”的不老传说，仿若鸣响千百年的警钟。岁末年初，记者驻足黑水城遗址，似乎听到历史的回声：传说中的悲剧会重演吗？

　　仰望中国版图，青藏高原向下一顿，“挤”出内蒙古高原和黄土高原。一座西北——东南走向的山脉，成为阶梯分界线，向内地铺排。倘若没有这座山，西面塔克拉玛干沙漠、北边腾格里沙漠、南侧柴达木沙漠，将席卷连片，直逼西北，觊觎华北；干热风暴，会直扑“中华水塔”三江源。

　　这座山，还是天然的固体水库，其冰雪消融，孕育石羊河、黑河、疏勒河三大内陆河，滋养黄河、青海湖，哺育戈壁绿洲河西走廊……

　　这就是祁连山，防风蓄水的“风水”宝地。没有五岳，中国会少几道风景；失我祁连，中国地理格局将发生巨变！

　　筑牢这道西部生态安全屏障，历史性地摆在了国家面前。

　　牛羊超载，开山挖矿

　　草原不能承受之痛

　　抵兰州，过乌鞘岭，进祁连山。一路向西，荒凉渐显。

　　祁连山地处甘肃、青海两省交界，“偏向”甘肃，绵延800多公里，其中600多公里在甘肃省张掖市肃南裕固族自治县境内。

　　秋冬草黄，肃南萧瑟。

　　“小时候，草场软绵绵的，夏天满山都是黄色小花。”1月10日，肃南雷山夏季牧场，全国人大代表、大河乡大滩村的“85后”牧民常海霞蹲在地上，扒开一丛刚过脚脖子的灌木——金露梅。在常海霞的记忆中，草长得好的地方，金露梅也长得高。让她遗憾的是，儿时满山怒放的黄色小花，如今只能梦中寻。

　　祁连山是我国六大天然牧场之一，可利用草场九成在甘肃。过去，甘青两省许多牧民家庭收入主要靠放牧。上世纪80年代后，草原承包到户，人口增多，牛羊越多，钱包越鼓，牲畜超载比较普遍。

　　民盟甘肃省委组织专家调研发现：1980年至1988年，过度放牧等因素导致甘肃祁连山草地退化约五成。青海境内海拔较高，退化更严重。进入上世纪90年代，草原退化加剧。

　　靠山吃山，静谧的草原成为“香饽饽”。在祁连山区，县与县、乡与乡，常为“占山”放牧而发生纠纷。2013年7月，在甘青交界某处公共牧场，青海祁连县和甘肃民乐县一些牧民“抢地盘”，百余人操家伙混战，最终导致14人受伤。原本地缘相近、人缘相亲，谁来了都一起吃肉喝酒。无奈牛羊多、草场少，“寸草不让”，甚至出现“姐夫揍了小舅子”的现象。

　　近年来，随着环保力度加大，祁连山草原逐渐恢复，但两省一些地方仍存在不同程度超载。甘肃祁连山国家级自然保护区有76%面积在张掖市境内，去年张掖的草原超载率约为24%。

　　过牧对草原的伤害相对缓慢，当轰鸣的机械开进草原，则像“公牛闯进了瓷器店”。

　　2014年8月，青海木里煤田露天开采破坏草原，上了各大新闻网站头条。木里矿区紧靠青海祁连山保护区，部分矿点涉及保护区。那时，挖掘机轰隆开进草原，挖出10多个、最深约200米的矿坑，撕裂青青草原，留下黑黑伤口。后来，木里矿区停产整顿，涉及保护区的多处矿点注销，被依法处置。

　　木里煤田平均海拔4000米以上，高寒缺氧，入冬后无法施工，一些企业生态治理资金断供。记者遥望矿坑，回想当年的绿色，又睹木里之殇：在生态脆弱的高原，恢复生态谈何容易！

　　根据环保部卫星定位，记者从甘肃肃南县康乐镇进入康乐草原，找到可疑人为活动点——神麒矿业公司烧柳沟煤矿。这片废弃矿区约有两个篮球场那么大，地面只剩两间破旧红砖房，山坡上还有两个地窝子。扒开积雪，地上仍有黑色岩片，稀稀拉拉散布几棵枯草。封闭的井口旁边，竖着一块字迹模糊的水泥碑。

　　肃南县有关负责人说：这里原有4个小煤窑，2009年整合成1个，总产能不大，整合后一直停产。因为地处自然保护区实验区，2015年11月煤矿关闭，进行治理恢复。

　　肃南县境内还有多少此类矿点呢？县国土资源局副局长凯忠辉介绍：矿山企业最多时有368户，多为煤矿。经过整治，仅剩63户。位于保护区核心区和缓冲区的全部关停；16户位于实验区的，根据省里规定，矿权到期后不再延续。

　　“保护区还有无主废弃矿点116个，缺乏资金保障，治理难度较大。”凯忠辉连连摇头。

　　类似历史欠账，在祁连山地区比较普遍。那么，保护区张掖段共有多少无主废弃矿点呢？

　　2015年9月，针对祁连山国家级自然保护区存在的生态环境问题，环保部与国家林业局在北京联合约谈张掖市政府、甘肃省林业厅和甘肃祁连山国家级自然保护区管理局等部门主要负责人。

　　面对记者的疑问，张掖市国土局执法监察支队一位负责人答复：约谈后，经过摸排共有38个，且已完成治理。

　　一个辖县有116个，而全市仅有38个？面对质疑，在场的张掖市相关部门负责人各执一词，原想代为解释，最后“乱”成一锅粥。

　　还有一些企业在黑河等河流建水电站，一些水电站不按规定下泄生态流量。肃南县环保和林业局副局长顾永生说：“每年检查都会发现一些电站违规，2016年查处了四五家。”张掖市水务局负责人说，2002年至2012年，保护区内一共建设了25座水电站。“一到枯水期，就有电站违规用水发电，下泄生态水量不达标的现象时有发生。”

　　今年1月中旬，张掖市及所辖肃南县、甘州区对新近被媒体曝光的多起问题作了调查核实，涉及水电站生态用水下泄不符合规定、企业违规排污、违规审批矿产资源开发项目等。依法拘留6名企业相关人员；对负有领导和监管责任的8名相关人员进行告诫约谈，4名人员被免职，其他人员由市纪委立案调查。

　　去年底，环保部根据遥感监测、实地核查和约谈情况，对祁连山地区生态进行号脉：目前，该区域草原退化严重，生态环境恶化；在甘肃祁连山国家级自然保护区，大面积矿产、水电资源开发导致地下冻土层退化和生态系统破坏等较为明显；在青海祁连山自然保护区，木里矿区整治取得成效，个别企业矿山生态恢复整治需要进一步规范。

　　靠山要护山，靠水要爱水。中科院西北生态环境资源研究院教授陈广庭说：“破坏环境可能是一夜之间的事，恢复生态则需要漫长的过程。”

　　区划多变，权责失衡

　　保护范围多次调整的保护区

　　“过去办企业时，我们曾向保护区管理局发公函，看看项目是否在自然保护区内，但没得到回复。”甘肃肃南县国土资源局一位负责人说。

　　“不回复，你们怎么办？”

　　“企业是招商引资来的，还能怎么办……”

　　“皮球”踢到甘肃祁连山国家级自然保护区管理局，一位副局长苦笑：“不是不回复，而是没有依据。”2012年2月，环保部公示调整后的祁连山自然保护区面积、范围及功能区划，2014年10月正式公布。

　　“这期间功能区界限可能发生变动，怎么答复？”

　　“不答复，后面将发生什么？”

　　“……”副局长不做声。

　　祁连山保护范围多次调整，功能区划一度模糊，实地落界姗姗来迟。

　　1987年，甘肃省设立祁连山自然保护区，面积176万余公顷；次年5月，国务院批复建立甘肃祁连山国家级自然保护区，但未公布保护区范围界限。

　　2014年10月，环保部发布甘肃祁连山国家级自然保护区范围和功能区划，随后实地立标。

　　2016年9月，根据上述文件，甘肃省修订《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》，确认保护区范围和功能区面积等。核心区禁止单位、个人进入，居民逐步外迁；缓冲区禁止旅游和生产经营；实验区内经管理局批准，在不破坏植被的前提下，可开展经营。

　　30年来，保护区甘肃段范围面积多次调整，功能区划一度有名无实，实地勘界雾里看花。青海方面也多次“游移”，存在类似尴尬。

　　在管理上，祁连山保护区存在“两张皮”，多头执法，“守夜人”貌似很多，守好一座山却相当艰难。

　　保护区实行地方政府和管理局双重管理，以地方为主。1989年甘肃祁连山国家级自然保护区管理局挂牌成立，为甘肃省林业厅下属机构。但管理局下面没人也没“枪”，只能依托各县国有林场、护林站，成立管护站，“一套人马，两块牌子”。

　　国有林场、护林站在业务上由管理局协调，领导干部由县里任命，人员靠地方供养。平时好说，发生利益纠葛时，到底听谁的？管护站在林业领域有执法权，在自然保护区方面，却没有执法主体资格，而保护区内资源管护涉及国土、农牧、水务等多个“婆婆”。

　　保护区跨张掖、武威、金昌等市的8个县区，山大沟深，犬牙交错。管理局机关有几十人，基层管护站共1400多人，面对的好比汪洋大海。肃南县管护站人均管护面积5.8万多亩，是国家规定上限的5倍多。

　　保护区内设立的矿山、水电等企业，审批多在县以上，各有“来头”。保护区张掖段现有72个矿权项目，63个属于省级以上发证。黑河宝瓶水电站为省属国企，所处寺大隆林场归张掖市林业局管，行政区划则属于肃南，环保由县环保局和林业局管。

　　2014年以前，保护区没有实地界限。2007年以前设置勘查项目47个，部分项目开展多年，有的投入几千万元。位于肃南的九条岭煤矿，始建于上世纪50年代，2000年前后，矿区资源枯竭，人员社保等就近移交给武威市，矿区恢复治理任务则“甩”给了肃南。

　　“一些矿权项目在保护区成立前就已合法存在，后来设立保护区，又多次调整范围，有些企业是‘被保护’进了保护区。”张掖市一位负责人深感无奈，“这是成长的烦恼，也是进步的代价。”

　　一座山是完整的生态系统，而甘青两省保护层级并不统一。甘肃段是国家级自然保护区，1988年设立；青海段则是省级自然保护区，2005年底设立。保护不同步，执法标准不统一，出现微妙的“跷跷板”现象。

　　体制问题，难免影响执行。表态不能解决问题，落地落实才是最好的态度。

　　2015年9月的那次约谈，是环保部针对国家级自然保护区首次公开约谈，各方均表示抓紧整改。

　　然而，去年环保部对保护区甘肃段遥感监测、实地调查显示，一些问题“涛声依旧”。去年11月底，中央环保督察组到保护区张掖段实地检查，发现甘肃省国土厅存在违规审批。约谈要求落实不到位，“遗留问题”依然存在。

　　发现问题，媒体曝光，督促整改，再发现问题……记者近年多次探访祁连山区，区域生态保护工作总体得以提升的同时，也在一些地方拧成难解的“死疙瘩”。“过去环境保护让位于经济活动，生态欠账严重。现在缺资金和技术，生态恢复花费的时间往往是损坏时间的数倍。”中科院西北生态环境资源研究院教授冯起直言。

　　减人减畜，定居舍饲

　　传统牧业的突围

　　肃南是纯牧业县，尚有2.4万余农牧民生活在保护区，祖祖辈辈放牧为生，牧业收入占家庭收入的七成多。

　　“过去传统放牧，养得多，挣得多。嘴巴太多了，草原受不了。”肃南县农牧委副主任代建聪说，过去有的母羊冬天产羔后，营养跟不上，身体虚弱，哪有奶水？连自己的“羊宝宝”都不认，有的牧民不得不挤牛奶喂羊羔。

　　草原退化，不堪重负。2011年，国家实行第一轮草原补奖政策，禁牧减畜，以草定畜。对禁牧实行补助，对草畜平衡给予奖励。按照规划，肃南680万亩草原实行禁牧和草畜平衡。

　　牲畜要从草原减下去，往哪儿减？

　　顾自福老家在肃南县大河乡红湾村，海拔较高，娃娃上学、老人看病都不方便。他家承包草场7000多亩，过去每年养200多只羊，卖羊羔、剪羊毛，每年净收入3万多元。“那时都想多养羊，到了冬春季节，草不够吃，就凑合着过，只要母羊饿不死就行。”

　　后来顾家6000多亩草场禁牧，加上草畜平衡奖励，每年固定收入11万余元。为了增收，顾自福每年照旧养200多只羊，怎么办？

　　红湾村在棚圈沟建起养殖小区，一些牧户在这里半舍饲。村里成立5个佳细毛羊合作社，统一配种、养殖、防疫、剪毛。

　　顾自福反复合计过：实行舍饲喂养后，产羔成活率提高两成，母羊吃得好，羊羔膘分上得快，平均一只羊羔多卖百余元，“羊毛每公斤比普通羊毛高5元，舍饲比放牧的收入提高20%，也减轻了人力。”

　　禁牧不禁养，减畜不减收。实行禁牧前，红湾村年人均收入7000多元，禁牧并舍饲以来，去年达到1.5万余元。

　　人要从草原“减出来”，往何处去？

　　2011年，肃南实行游牧民定居工程，统一规划建房，每户有补贴，鼓励牧民自愿定居。2013年，位于县城的大河乡游牧民定居点落成，顾自福一家六口搬进一套三居室。过去住土房，拉着帐篷到处跑，烧牛粪取暖、做饭。现在住进楼房，集中供暖，用上马桶，每天能洗热水澡。两个儿子，一个手握方向盘，一个在县城开茶餐厅，每个人的年收入都比过去全家收入还要多。

　　如今，肃南约八成牧民在新定居点落脚，牲畜舍饲半舍饲率达七成。

　　牧民不会轻易丢下羊鞭。为推动传统畜牧业转型发展，肃南鼓励牧民养殖“懒羊羊”。

　　隆冬时节，寒风刺骨，肃南县喇嘛坪科技示范养殖区的羊棚里却是暖烘烘的。伸手抚摸羊毛，能把手指全部“淹没”，羊头上的“刘海”齐刷刷，像修剪过一般。

　　县畜牧兽医局原局长王学炳熟悉每种羊的脾性，他介绍说，过去当地牧民大多养山羊和藏细羊。山羊吃草连根都啃，破坏草场；藏细羊顽皮，喜欢乱跑，践踏草原，风一吹，草飞了。肃南繁育的甘肃高山细毛羊性格温顺，被牧民称作“懒羊”——吃草时沿着一条线，不啃草根，对保护草原有好处。“羊头上的毛天然地和眼线平齐，这是长好羊毛的标志。羊毛将近一筷子长，一次剪8公斤，产量、价格都是藏细羊的4倍多。经济效益高，适合集中养。”

　　在肃南，记者发现新奇的一幕，很多羊穿上了“背心”。王学炳笑了：穿了“羊衣”，可以保暖，上膘更快；还能减少紫外线对羊毛的伤害，保持清洁，提高好毛率。县里鼓励牧民养殖甘肃高山细毛羊，上站配种、穿“羊衣”均有补贴。肃南县已基本淘汰山羊和藏细羊，近七成养殖品种都是这种“懒羊羊”。

　　从逐水草而居到居有定所，从天然放牧到现代畜牧，已成大势所趋。张掖市肃南、山丹、民乐等县住在保护区及周边的6262户农牧民，下山定居。全市共有3200多万亩草原实行禁牧和草畜平衡，向牧民发放补助奖励2.1亿多元。第二轮奖补标准还有提高。首轮禁牧5年后，牧草平均长高约四指，平均覆盖度提高约7%。

　　“生态保护必须优先，百姓生活也要改善。我们要落实新发展理念，改变资源利用方式，逐步减少对自然资源的过度依赖。”张掖市市长黄泽元说，“生活方式和生产方式互相影响。老一辈牧民生在帐篷里，长在草原上，只会甩羊鞭。新一代牧民的娃娃，生在楼房，长在城镇，就是让他回草原放牧，他也不愿去了。”

　　落实规划，完善政策

　　长效保护机制亟待建立健全

　　过去求温饱，现在要环保；过去求生存，现在要生态。祁连山生态保护和建设，有成效，有教训，一路磕磕绊绊，到了统筹确立、坚定实施长效机制的关口。

　　常海霞从小生活在祁连山，对草原有着天然的敬畏。每年春天出席全国人代会，她都会想起家乡的祁连山，连续4年呼吁完善制度，保护祁连山生态。“最初是我一个人，后来其他代表也参与。2016年甘肃代表团有十多位代表发言，希望保护好祁连山。”

　　为长效保护祁连山，甘肃、青海联合编制《祁连山生态保护与建设综合治理规划》，2012年底国家发改委批复《祁连山生态保护与建设综合治理规划(2012—2020年)》。规划主要内容包括林地、草地、湿地保护与建设，水土保持、冰川环境保护、生物多样性保护工程及科技支撑体系建设等，总投资79.9亿元。

　　这对两省无疑是重大利好，人们翘首期盼祁连山生态保护迎来春天。

　　“盼来盼去，资金没有到位。”肃南县一位干部记得，2013年规划项目在省发改委项目库中属前期项目，意味着可能优先实施。一年没有动静，“降”为预备项目，如今还在备着。“预备项目意味着有条件就上，没条件就不上。”发改系统有关人士说。

　　诗人吟咏：不望祁连山顶雪，错把张掖认江南。祁连山是天然固体水库，冰雪融水孕育河西地区石羊河等多条河流，滋润河西地区戈壁绿洲，以及下游内蒙古西北缺水地区，养育几百万人口。然而，上游地区却只能望水兴叹：有保护的义务，缺用水的权利。

　　肃南境内有13座水库，但没有水资源初始分配权，要优先保证下游用水。河西地区每年向下游调水几亿立方米，一直缺乏生态补偿。当地有人不无调侃：为了下游，我们勒紧裤腰带调水，多少也给我们一些“茶水钱”，润润嗓子。

　　一方面缺乏强有力的生态补偿机制，另一方面，上游地区普遍财力偏紧，巧妇难为无米之炊。

　　肃南是祁连山区涉及范围最大的县，县级财政每年要拿出1/6，供养保护区管护站900多人，这是一笔刚性开支。过去，肃南财力绝大部分依靠矿山企业，随着一些矿山企业关闭、停产，加之经济下行压力，财政越发吃紧。2015年，肃南县财政收入倒退到5年前水平，2016年增幅还不足1%。

　　从甘肃到青海，不同程度陷入类似窘境。一提祁连山生态保护，不少干部感叹责任重大，也坦言力不从心：“保护生态义不容辞，手心手背都是肉，下游上游都要发展。希望加强顶层设计，通过转移支付等办法，完善生态补偿机制。”

　　肃南县皇城镇位于保护区实验区，也是永昌县水源地。保护水源需要建设垃圾处理场，在实验区搞建设，要报国家有关部门，对方不予受理。“建吧，违反保护区规定；不建吧，环保部门要问责。”肃南一位县领导坦陈“左右为难”。

　　肃南县还有几千人生活在保护区，有关县领导的愿景是：对老人、孩子等没有劳动能力的，通过社保托底一批；青壮年一部分就地转化为生态管护员，政府购买服务，为他们发工资；另一部分按草畜平衡要求，适度放牧。“完全禁牧会导致草密度过高，草根霉烂，也不利于防火。”

　　祁连山，联青甘。邻近的三江源，在生态保护上，流过泪，有过痛，历尽十多年曲折，终于渐入正轨，正果可期。中科院西北生态环境资源研究院教授陈广庭建议，作为西部生态安全屏障和重要的水源涵养地，祁连山不妨参照三江源，建立国家公园，统一管理，避减各种掣肘。

　　长效管护，佑我祁连，“黑水国”的传说不会成为谶言。

　　(参与采写：本报记者寇江泽)