甘肃省纪委监委探索“执纪审查工作以审理为中心， 执法调查工作以审判为中心”（一）

　　原标题：创新理念助力办案工作高质量发展

　　——甘肃省纪委监委探索“执纪审查工作以审理为中心，执法调查工作以审判为中心”(一)

　　国家监察体制改革以来，甘肃省纪委监委围绕落实纪法贯通、法法衔接，实现办案工作高质量发展的新要求，在今年初召开的省纪委全会上，提出了“执纪审查工作以审理为中心，执法调查工作以审判为中心”的工作理念，并在加强和推进纪检监察办案的指导原则、体制机制等方面进行了积极探索。

　　内涵与意义

　　监察体制改革后，纪检监察机关职能增加了“监察”板块，工作链由执纪延伸到执法，办案工作面临的任务不但更加繁重，而且在办案指导原则的确立，工作标准、模式与流程的构建等方面都面临崭新课题，甘肃省纪委监委在实践的基础上，总结提出了“两个中心”的理念。

　　“执纪审查工作以审理为中心”，即在执纪审查审理工作中，围绕履行监督执纪问责职责，要以监督执纪工作规则中对于审理工作确立的“二十四字”标准来规范执纪审查工作，重视审理部门作为处理各类案件“必经之地”的“关口”和“出口”作用，突出发挥审理部门的监督制约与审核把关职能，通过提前介入、共同会商、回复意见等方式，传导标准，防偏纠错，指引、倒逼纪检监察工作上下游共同提高办案水平。

　　“执法调查工作以审判为中心”，即在执法调查审理工作中，围绕履行监督调查处置职能，要按照监察法“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”的规定，要求监委调查、审理工作对标检察机关审查起诉和法院刑事裁判的标准，增强“以审判为中心”的诉讼意识，运用法治思维和法治方式，依法办理涉嫌职务犯罪案件。

　　“两个中心”理念，统领执纪执法两项业务，涵盖执纪执法两种程序，是对立案、审查调查、审理等执纪执法环节工作的总体要求。“两个中心”的核心要义，是通过发挥审理部门“承前启后”和审判机关的终局性作用，理顺执纪执法流程各环节的关系，明确不同办案环节、各办案部门的职责权限，突出办案全流程中的共性标准，引导办案人员强化证据意识和质量意识，在执纪审查中用好党章党规党纪尺子，在执法调查中严格遵循宪法法律法规，用审理标准和刑事诉讼标准检验审查调查工作，推动案件办理质量和水平不断提升。

　　必要性与可行性

　　监察体制改革进程中，纪法有序贯通，法法顺畅衔接，需要在执纪、执法观念上确立共通的指导要求。“两个中心”的理念与工作模式既是对办案规律的认识把握，也是解决现实问题的需要。

　　一是遵循纪检监察办案规律的需要。审理是执纪审查、职务违法调查工作的延伸，是案件处理的终局环节，也是职务犯罪调查与移送司法的中间阶段，承担着承前启后的重要作用。因此在工作职能上，审理部门被赋予审核把关职责，既要核实案件事实、证据，审核程序、手续，守好纪检监察机关案件质量的最后一道防线，又要准确判断案件性质、把握好处理尺度，掌握特定地区的政治生态，综合运用好政策法律，实现纪法贯通。基于对审理工作在纪检监察办案工作中所处的工作环节、地位、权能及责任的认知和把握，赋予审理工作“中心”地位，就是要发挥其“把关”作用。审判是刑事诉讼的终局阶段，在司法实践中已然确立其中心地位。监委要确保所办案件质量达到或力争超过监察体制改革前检察机关查办案件水平，实现高质量发展，就必须在理念和行动上都坚持以审判为中心，按照刑事审判的标准收集与运用证据，依法采取调查措施和手段，确保调查认定的事实和证据经得起审判的检验。

　　二是解决现实问题的需要。监察体制改革以来，人员素质能力与“纪律和法律双精通，执纪和执法双过硬”要求存在差距。比如，一些地区、部门的办案思路、模式、方法还处于过去式，无法适应形势需要；一些同志在办案中偏执一端，要么注重法律忽视纪律，要么强调纪律忽视法律，有的把执纪程序和执法程序混淆适用；有的审查调查部门在调查取证、定性量纪、罪名适用上标准不统一、尺度不一致，与审理部门意见存在较多分歧；有的与司法机关沟通衔接不顺畅，等等。这些问题，在一定程度上制约了执纪执法各项工作攥指成拳、释放最佳效能。

　　三是提升案件质量的需要。案件质量是办案工作的生命线。改革后，纪检监察工作程序更严、标准更高、任务更重、责任更大、受关注程度更高。落实改革后案件质量要比改革前更高的要求，就必须发挥好案件审理部门作为案件质量“关口”的重要作用。“两个中心”理念，对审理工作的地位作用进行强调和重申，是保障和提升案件质量的内在要求。

　　运行模式与实践价值

　　“两个中心”理念强调通过发挥审理工作的审核把关作用进一步统一内部工作标准，并主动对接司法机关尤其是审判机关的外部工作标准，为纪检监察机关探索、优化办案模式，促进案件质量提升提供思路和方法。为使“两个中心”理念落到实处，需在审查调查与审理的职责定位、权能分配、办案流程改造、工作标准统一性等方面加以改进，以体现其实践价值。

　　一是职能权限方面，拓展强化审理职能。“两个中心”理念对审查调查与审理部门职责定位与权能分配的直接要求，就是在不改变两者相互配合、相互制约的基本关系的前提下，适度增强审理的职能权限。在职能定位上，强调发挥审理工作审核把关的“质检员”作用，赋予其在办案流程中查漏补缺等功能，发挥承前启后的中心作用；在受案范围上，拓展审理工作办案范围，除对自办案件进行审理外，可授权其履行函询、诫勉、初核了结等终结性事项的审核把关职责，将审理标准贯穿到执纪审查、执法调查工作的各个方面；在工作权限上，进一步强化审理工作对案件处理意见的建议权，落实“敢于说不”“能够说不”的要求，对各类案件实事求是、依纪依法提出审理意见。

　　二是工作机制方面，优化办案工作模式。其一，在纪检监察机关内部，建立以案件质量为价值导向，通过后端辐射引导前端，前端自动对焦后端工作标准，既充分发挥审查调查在案件查办中的基础作用，又强调审理在案件质量上的主导作用，双方既分工制约，又协调配合，构建目标同向、标准统一、各尽其责、优质高效的工作模式。其二，在外部，按照“执法调查工作以审判为中心”的要求，逐步建立完善监察机关与检察机关的衔接配合机制，建立检察机关介入指导调查、职务犯罪案件移送审查起诉、退查等机制，推动监察法与刑事法律、监察程序与刑事诉讼程序精准、有效衔接。

　　三是办案标准方面，确立统一的实体程序要求。“两个中心”理念在宏观层面为执纪审查、执法调查和案件审理工作确立了相对统一的办案质量标准。执纪层面，执纪审查、职务违法调查工作均要以审理工作“二十四字”标准为准绳，做到定性量纪的事实都有证据证明；据以定案的证据均依纪依法查证属实；证据的调取、审查措施的采取等均严格按程序开展。执法层面，职务犯罪案件调查要对标刑事诉讼的程序和标准要求，遵循刑事审判中证据裁判、非法证据排除、疑罪从无等原则，按照刑法关于具体职务犯罪的构成要件标准收集证据；依法采取监察调查措施，确保证据的收集、运用与司法审判标准相一致，能够经得起司法程序中控辩双方的质证辩论，经得起法院审判的检验。

　　四是办案流程方面，构建明晰高效的操作程序。在“两个中心”理念指导下，我们结合中央纪委国家监委审理违纪违法和涉嫌职务犯罪案件的总体工作要求，提出“一程序、双立案、全案审、分项办”的工作流程，进一步明晰了案件办理不同环节的主要任务和操作程序。办理违纪违法和涉嫌职务犯罪案件，审查调查部门应对纪律和法律问题同步初核问题线索；需要立案的，党纪政务和涉嫌职务犯罪问题同时立案，形成违纪违法、涉嫌职务犯罪问题审查调查报告，涉纪和涉罪两套卷宗；审理环节对纪律和法律问题进行全案审理，逐项提出处理意见，提请有关会议讨论。这种程序设计下，一方面，审查调查工作与审理工作在各自环节，履行各自职责；另一方面，在衔接配合上，审理部门通过提前介入审理、形式审核、正式审理、退回补证或补查等多道工序，对案件全面审核把关，从程序上保证办案“产品”质量。(甘肃省纪委监委案件审理室)