地方性法规如何诞生？访兰州市人大法制委员会副主任委员、常委会法工委主任张福寿

　　原标题：地方性法规如何诞生？ ——访市人大法制委员会副主任委员、常委会法工委主任张福寿

　　《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》中明确了设区的市人大及其常委会的立法权。兰州市是立法法修改前就具有立法权的省会城市，自1983年开始立法以来，在完善地方立法工作机制方面进行了一些探索，也形成了一些制度，2001年制定了市人大常委会立法程序的规定，2010年进行了修订。2016年根据立法法的修改，总结经验，制定了《兰州市地方立法条例》。那么，一部地方性法规是如何产生的？需要经过什么程序？如何让制定的地方性法规既适应上位法，又紧贴地方实际，促进地方经济社会发展呢？记者专访了兰州市人大法制委员会副主任委员、常委会法工委主任张福寿，请他列述地方性法规的诞生过程。

　　发挥人大立法职能字句斟酌中酝酿良法

　　张福寿说，一部地方性法规的制定要历经立项、征求意见、调研、组织专家论证、审议、报批等多个环节。仅法规文稿就要经过初稿、论证稿、送审稿、立法草案(一次和二次)等多次论证和审议。而立法最关键的是一至两次人大常委会的审议。因为在审议中，人大常委会组成人员将进一步对基本成熟的法规进行修改完善，以期更能适应地方发展的特点，最终审议通过并形成定稿，报送省人大常委会审查批准。

　　那么，在审议中，作为地方性法规的制定和公布机构，市人大及其常委会将发挥哪些作用呢？

　　张福寿说，《兰州市地方立法条例》中规范了市人大及其常委会审议法规的相关规定。条例第五章是市人民代表大会对法规案的审议和表决；条例第六章是市人大常委会对法规案的审议和表决。

　　一是关于审议次数制度。条例规定，列入常委会会议议程的法规案，一般应当经两次常委会会议审议后交付表决。在实际工作中，我们一般也是按照两审制来做的，第一次审议的相关基础工作由人大常委会相关专业的工作机构比如城建环资工委、教科文卫工委等承担，由分组会议进行审议。第二次审议法规案全体会议听取法制委员会关于法规审议结果的报告，法制委员会提交法规草案修改稿，由分组会议进行审议。

　　二是关于审议方式。条例规定的审议方式是全体会议听取说明或者报告，分组会议或者联组会议审议发言。兰州市人大常委会现有组成人员39人，一般分两个组进行审议。在实际工作中，之前一直是全体会议听取说明或者报告，然后分组审议，但审议法规案基本上没有采用全体会议或者联组会议审议，常态都是分组审议的。2016年底换届后，市十六届人大常委会从提高常委会会议效率的目的出发，对审议方式进行了适当的改革，取消分组审议，实行全体会议审议，在全体会议上听取有关说明、报告后，3名左右的常委会组成人员作审议发言，其他常委会组成人员提交书面审议意见。半年来，市人大常委会第二次审议《兰州市城市公共汽车客运管理条例(草案二次审议稿)》《兰州市中小学生伤害事故预防与处理条例(草案二次审议稿)》，第一次审议《兰州市机动车排气污染防治条例(草案)》都是采用的大会集中审议，开会七日前，常委会办公厅或者法工委等工作机构通过常委会组成人员微信圈将审议材料送交常委会组成人员，然后提前联系确定3名发言的组成人员。通过半年的试行，总的感觉，会议效率提高了不少，以前一天半或者两天的会议，现在只需要半天，最多一天就能开完。

　　三是关于审议时间。一部法规案在一次常委会会议上的审议时间需要多长，没有明确的规定，但全国人大常委会和各地人大常委会的实际做法是，按照法规案的重要程度和组成人员的意见多少，一般每一个法规案至少安排半天的时间，这样，常委会组成人员能够充分阅读法规案，充分发表意见，既可以发表会前阅读研究资料准备的发言，也可以在审议时边看边思考边发表意见。从各地情况来看，趋势是适当延长常委会会议审议法规的时间。

　　健全立法审议制度提高立法质量

　　法规草案审议工作在立法工作中的重要性不言而喻，在实际中也存在一些需要改进的工作。为此，就加强设区的市法规草案审议环节的工作，完善法规案审议机制，张福寿从健全立法制度方面提出了具体的建议。

　　张福寿说，常委会组成人员审议水平直接决定着法规审议的质量。因此，要从源头上把好立法的质量关。即从制定换届选举方案、开始推荐选举人大代表时就注意制定出相应的方案，推荐一些具有法学基础、法学理论、法律实务工作的人员进入人大代表候选人的名单；人大代表选举产生后，在考虑常委会组成人员候选人名单时注意将人大代表中有法学背景的人大代表推荐为常委会组成人员候选人。2016年兰州市人大换届时，就吸收了兰州大学法学院院长、兰州财经大学法学院的教授、兰州中立源律师事务所的主任律师等一些具有法学背景的人员当选人大代表，进而成为常委会组成人员，这些人员的加入，对改善常委会人员法学方面的结构，起到了很好的作用。同时，市人大常委会要建立常委会组成人员学法培训制度。去年兰州市人大常委会与浙江大学光华法学院联合在杭州举办了一期立法培训班，部分常委会组成人员参加了学习培训。另外就是实战练兵。鼓励常委会组成人员询问法规起草部门和人员，鼓励常委会组成人员就立法关键环节、重点问题开展讨论、辩论，在审议法规案的实际工作中逐步提高常委会组成人员水平。这个做法既督促了本人，也促进了相互学习。

　　审议法规案到底是全体会议或者联组会议的方式，还是分组审议的方式呢？张福寿建议，法规案的审议以分组审议为常态，以全体会议或者联组会议为例外比较好。因为法规案的审议不像其他议题的审议，需要字斟句酌，像煲汤一样，需要文火慢慢来炖，要扣法条，扣字眼，不能一蹴而就。因为，法规颁布后，要施行很长时间，关乎群众的切身利益，不像文件、领导讲话时效性短。如果法规出问题，则是大问题，影响深远。因此，法规案的审议，建议还是以分组审议方式为好，分组审议可以使得审议意见更全面、更细致，有利于法规质量的提高。

　　确立读法制度以工匠精神雕琢法规

　　一部法规案在常委会会议上的审议时间应安排多长时间呢？张福寿以为，最好一部法规安排半天时间，起码至少也得两个小时。当然安排一天更好，半天阅文，半天审议。建议确立读法制度，读后再审议，可以统一安排由工作人员通读法规草案，或者留一定时间，比如半小时至一小时，让常委会组成人员自己阅读，读完后再进行审议发言。

　　同时，常委会要对组成人员审议法规案的发言提出要求，每个人都要发言，至少要表明态度。没意见的，也要说一句“对这个法规我没有意见”之类的话，来表明本人的态度。建议学习甘肃省人大常委会的做法，常委会组成人员发言后对工作人员记录的本人发言签字确认，供编发简报，对没有意见的，也要在简报上反映，比如：“某某某委员对某某某法规案没意见。”通过这样的方式来督促常委会组成人员慎重对待法规案的审议，慎重考虑自己的发言。

　　其实，在常委会第二次及以后审议法规案之前，法制委员会要统一审议，为常委会审议法规案提供基础和准备，很大程度上来看法制委员会统一审议的质量影响着常委会审议的质量。因此，法制委员会的统一审议尤为重要。另外，法工委是常委会的专门立法工作机构，也是法制委员会的办事机构，常委会其他工作机构承担法规一审服务任务，在法规案审议中承担记录、修改、组织论证调研、起草文稿、准备参考资料等具体工作，因此，法工委等立法工作机构要确立认真、严谨、科学、民主、精品、工匠等精神，既从高处着眼，又从细处入手，认真负责地做好法规审议的各项服务工作。

　　综上所述，改革创新立法机制，完善立法审议机制，科学合理地确定统一审议制度和审次制度，要坚持在法律框架和职权范围内进行，不越权、越位，这是底线。要坚持从地方实际出发，突出地方特色。按照立法法规定的设区的市的立法权限和立法事项，务求实效，努力形成与自身立法工作、立法需求、立法特点相适应的立法审议机制。

　　记者 邵其珍 通讯员 王超国