安智海：社区增权制度设计与旅游经济发展

　　原标题：社区增权制度设计与旅游经济发展

　　安智海(作者单位：西北师范大学)

　　在我国旅游业产业化进程中，旅游资源的过度开发以及开发本身同旅游区当地居民的矛盾问题一直十分突出，原因在于旅游规划和开发忽视了当地居民的利益。国家旅游局在相关文件中也指出，旅游业需要更加注重旅游服务民生的功能，将旅游发展与城乡统筹建设相结合。这使得旅游资源所在地居民的权益安排成为今后旅游业管理的重要问题。

　　以社区为单位参与的旅游发展模式，是指旅游发展在进行决策、规划、管理和监督的过程中，将社区作为开发主体和参与主体的机制。这一机制强调，社区及其居民是旅游开发收益的索取方和旅游开发成本的承担方，社区因而有必要获得相应的资源控制权，以便有更充足的激励保证社区作为一个整体，推动旅游资源的可持续利用，降低公共资源悲剧发生的概率。因此，以提高参与程度、辅助弱势群体为目标的社区增权理论便应用到旅游经济发展领域中来。

　　通常认为，增权理论的建设体系包含个人、组织和社区三个维度。个人层面上的增权，重点在于提高参与者个体的权利意识，而实现的途径在于成为社区组织的成员；组织层面上的增权，强调个人有机会表达自己的意愿从而影响事件进程，方法包括集体决策等具体的机制；社区层面的增权，则基于政治、心理、经济和社会四个角度，通过与相关机构协调与合作来维护社区的整体权益。从旅游开发的角度来看，社区增权的关键通常在于社区和外部社会的权力关系由非均衡过渡到均衡，但这一过渡并不仅仅意味着进行旅游开发的收益和控制权的分享，而是更多关注于社区整体福利的增加，以及对利益相关方参与旅游项目决策合法框架的建设上。因此，社区增权制度可以使得社区居民从旅游开发的被动角色中解脱出来，主动参与到整个项目资源的开发、控制、分配和使用之中，相较于外来开发商，本地居民有更强烈的动机维护开发的均衡和长效，以保证自己长期收益的最大化。

　　从国内外实践来看，社区增权有两种主要的形式：一种是非正式制度的增权，另一种是正式制度的增权。非正式制度的增权主要运用于旅游发展的初级阶段，这一增权通常基于族群认同，并通过近似家族式的分配机制降低参与者间的参与成本，形成集体合力，同外来的开发主体进行利益博弈。但是这一机制本身缺乏法律保障，而以口头约定为基准的制度约束也极易因为利益的增加而失效，因此正式制度的增权有着更为稳固的基础。正式制度的增权需要判断社区在旅游开发中缺乏何种具体的制度支撑，然后提出相应的措施加以解决以保障社区利益，其中社区居民的风俗习惯、生产生活方式、就业问题与开发带来的外部性都是需要具体考量的目标。

　　我国许多地区都曾尝试过以增权模式来促进景区当地居民与旅游产业的协同发展，其中云南的雨崩村、迪庆和青岛的海岛社区等案例都得到了学界和业界的关注。但是这类实践往往由于规模、经验和既有制度限制等原因，并没有对利益参与方之间的矛盾起到足够的缓冲作用，而且增权的范围有限，没有将社区作为一个整体博弈因子进行考虑，缺乏长期规划。此外，制度增权更多依赖于政府进行“自上而下”的政策制定，而外部开发商凭借资本优势又处于强势地位，因此当旅游区居民发现自己的财产权益出现差池时，往往更倾向于采取不当手段伸张个人诉求和追求短期效用，导致旅游资源的加速破坏和旅游开发的恶性循环。

　　基于以上论述，我国在未来的旅游资源开发过程中，应当有意识地将资源所属地的居民作为一个整体进行规划，充分考虑当地人民的需求和长期利益，具体政策建议如下：

　　给予社区“自下而上”的增权空间。我国旅游资源丰富，“一刀切”的政策设定对所有旅游资源的开发管理并不公平，也难以做到因地制宜，发挥资源的最大效用，因此政府应当给予资源所属地较为宽松的弹性区间，让当地充分表达自身诉求。统筹人文和自然要素，结合当地特征进行开发规划，分配相关收益，并制定相关政策保护当地居民原本的生产生活条件，保障社区增权后体系的顺利运行。

　　加强教育，培养当地群众的权利意识。我国许多旅游资源丰富的地区，位置偏远，经济落后，当地居民普遍受教育水平不高，使得社区成员缺乏法律意识和权利意识，更缺乏用相应正常手段维护自己权益的能力。这种状况使得社区成员在开发过程中处于被动地位，或者采取过激方式表达自己的诉求，因此提高居民的文化素养很有必要。而在当下，有关部门应通过法律援助等手段，充分保证群众在开发过程中的知情权与申诉权，切实保障群众利益。

　　推行社区资源入股，使社区增权落到实处。在大部分旅游产业开发过程中，开发商通常奉行补偿金等一次性的制度，这使得旅游资源开发变成一种短期行为，也将当地居民排除在景区管理之外。事实上，社区可以与开发商进行商议，借助土地流转等机制，社区本身以其土地资源等入股旅游项目，而社区居民则可以通过自身能力等进行技术入股。不同的股份构成，既缓和了开发过程中开发商与当地居民的矛盾，减少了开发成本，也调动了当地居民共同发展旅游业的积极性，既解决了就业问题，也使居民与开发商成为利益共同体。居民本身作为股东会更自觉地保护景区资源，从而促进旅游资源的可持续发展。

　　总而言之，社区增权是旅游开发中对弱势群体的保护机制，既可维护个体居民的相应权益，也能制约和监督开发过程中的不当行为，从而实现旅游开发管理的规范化和制度化，更好地发挥旅游资源的经济社会效益，提升当地居民的生活水准。