构建面向生态文明的主体功能区建设系统

　　我国的主体功能区建设是落实人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局的战略举措，“十三五”规划中将主体功能区建设作为落实生态文明建设新的战略高度，如何把推进生态文明建设和经济发展绿色化统一到主体功能区建设，是关系到能否形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，实现美丽中国梦的关键。

　　问题与困境

　　发展主线不明确，缺乏统一协调。各地主体功能区建设基本遵照《全国主体功能区规划》做了详细的规划，但是由于缺乏全局性的指导和协调，各地区的主体功能区的建设也出现了发展主线不明确，发展理念不清晰、发展格局不协调的苗头。各地的主体功能区建设如同棋盘上的棋子，如何在国家层面谋划好一盘棋，需要确立好发展的主线，通过发展主线串联起各功能区的建设，形成资源配置的良性互动，是需要高度重视的现实问题。

　　落实抓手不明确，缺乏推进重点。主体功能区建设分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，不同功能的区域发展的方式不同，评价标准也不同，但是在具体实践中，功能区建设呈现出千篇一律的情况，重复建设和资源闲置情况时有发生；有些地区将功能区建设等同为建设生态城市、中心市区高的绿化率降低了土地的利用率。功能区建设由于缺乏明确抓手，功能区发展没有特色，产业落地机制和对外发展路径的缺位使得功能区发展失去动力和竞争优势。

　　评价体系不完善，缺乏考核机制。我国从改革开放后陆续推出了以不均衡增长为特点的区域发展战略，主体功能区建设的出台是从战略全局的高度对我国发展的整体性规划。基于这种整体性规划是基于新的评价标准体系的，将基于传统的GDP评价标准的发展布局提升到基于全面评价的发展布局。但是在这一过程中，由于缺乏评价和考核机制的配套，有些地方政府仍在将经济发展作为衡量功能区的唯一标准，将限制开发和禁止开发等同于不发展，将优化开发和重点开发等同于经济增长，评价体系和考核机制还是处在工业文明发展的阶段，造成了功能区建设与功能区定位的偏差。

　　建设构想

　　主体功能区建设系统构建需要遵循三条主线，这三条主线是中国经济发展的主动脉，也是我国主体功能区建设的依托。这三条主线分别是东北老工业基地振兴与生态脆弱区的修复统一，西部大开发与新能源革命统一，东部沿海与长江经济带发展与生态经济创新统一，主体功能区建设需要在调整中国发展的三个结构性布局中贯穿绿色生态经济的发展，通过具体的区域发展战略来协调主体功能区建设。

　　中国工业布局的模式基本按照老工业化发展的特点，特大型工业区多在资源和能源密集区域。从主体功能区的规划来看，东北老工业区是主体功能区规划中国家层面的重点开发区，同时由于是资源脆弱区与能源高耗区，该区域还涵盖了一部分的限制开发区和禁止开发区。未来的开发重点应当是老工业区的绿色产业升级与生态补偿机制匹配起来，通过生态补偿机制进行资金转移，为主体功能区建设提供资金支持。同时该区域有着完善的工业产业基础，如何协调老工业区的发展和保护的关系，就需要转变支撑工业发展的技术体系，因此将老工业区作为绿色科技创新成果转化的试点区是一举两得。一方面，绿色科技体系需要产业基地作为试点和改造的平台，东北老工业基地的传统工业生产平台是最好的选择；另一方面，通过技术改造升级，提升老工业区的生态经济生产力。

　　东部沿海及长江经济带有着较好的发展基础，包含了优化开发区的环渤海地区、长江三角洲地区，珠江三角洲地区和重点开发区域的东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、长江中游地区和北部湾地区。该地区产业基础较好，主体功能区建设要将绿色产业升级与优化作为导向。首先继续承接绿色科技发达国家的产业转移，将原有的人口红利转变为绿色红利，继续利用原有的成熟的外资利用体系和模式来吸收国外的绿色科技项目和绿色技术研发资金，同时作为对外交流的窗口，要尝试着在上海、广州等金融体系发达的地方试点绿色科技创新项目的金融试点，拓展多种形式的全要素资金吸纳。其次加大生态资金横向转移力度，改革开放东部沿海发展赢得了先机，但是发展构成中也出现了发展不平衡和不同步的现象，东部反哺西部缺乏成熟机制，我国主体功能区建设目前也呈现出了两极分化的状态，如何协调不同区域之间的发展速率问题，通过生态补偿的转移支付机制，可以将发达地区的资金优势转换为待发展地区的资金支持，再辅以技术和制度的建设与示范，发挥东部沿海及长江经济带的引领作用。最后是新能源推动的西部大开发与“一带一路”建设绿色化。该主线将串联起呼包鄂榆地区、海峡西岸经济区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄经济区和天山北坡地区和绝大部分的限制开发区和禁止开发区，该条主线不同于东部沿海开发，是我国打开对外交流的新窗口。新能源技术是绿色发展体系中的明珠，也是社会发展动力系统的核心。作为能源消耗大国的中国，中国未来的发展就需要在新能源技术上投入更多的力量。中国西部有发展新能源的天然有利条件，十八大以后的“一带一路”建设将新能源产业作为中国走出去战略的抓手，这都为该区域的主体功能区建设提供了机遇。同时该区域的禁止开发区和限制开发区也是生态资料和旅游资源富集区，可以通过打造新的生态旅游产业来提升该地区的发展水平。

　　保障措施

　　关于如何落实我国面向生态文明的主体功能区建设，除了继续落实设定的《全国主体功能区规划》和“十三五”规划的要求之外，还应当建立更为具体的保障措施体系。

　　三大主题明确为发展主线。三大发展主题是《全国主体功能区规划》与现阶段我国经济社会发展的结合点，是更为详细地推进生态文明下的主体功能区建设的战略构想，也是下一步中国绿色经济升级与主体功能区产业构建平台集聚的战略举措，因此需要进一步地按照发展主题明确发展主线，围绕发展主线出台具体的发展规划，既要与国家主体功能区建设相一致，也要体现出本地区的发展特色。基于三大主题的主体功能区的发展方案需要是连贯性和动态性、科学性与预见性、规划性和实践性相结合。

　　建立协调发展机制。基于生态文明的主体功能区建设是对发展资源配置的重新分配和规划，三大主题的发展格局将会对原有的行政区划、资源分布、产业布局产生影响。如何协调地方政府、企业和市场之间的关系，需要统一的协调发展机制，首先通过立法手段颁布主体功能区专门条例，重点协调主体功能区规划之间以及主体功能区规划与其他规划之间的矛盾和冲突，其次在高阶位的行政结构中建立专门的主体功能区协调组织机构，减少乃至消除不同利益部门在主体功能区建设进程中的利益冲突。

　　完善考核机制体系。主体功能区建设的推进是长期动态发展的，面向生态文明的主体功能区建设要在实施过程中进一步厘清和丰富相关理论认识，建立健全相关配套法律体系，促进不同类主体功能区之间的合作互助，建立科学合理的差别化绩效考核体系，不断推进区划战略的落实与创新。根据不同的功能区的定位和生态文明建设的特点，建立科学合理的差别化绩效考核体系，指导不同地区的功能区建设，根据不同类型主体功能区的发展特征与要求，挑选不同指标，设置各自的权重，实现主体功能区绩效的分类评价。