颜昌武：第三方评估不能仅是一种衡量工具

　　良法美策，贵在执行。政策目标的最终实现依赖于有效的执行。近年来，中央三令五申要打通政策执行的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，这固然反映了中央对抓落实的高度重视，也从一个侧面表明，我们的政策在推进落实的各个环节，都遭遇到或大或小的“执行难”的困境。

　　为切实推动政策落地，在2014年5月30日召开的国务院常务会议上，国务院决定派出督查组，对已出台政策措施的落实情况开展全面督查。应该说，国务院派出督查组督查地方落实中央政策的情况，并不是什么新鲜事。早在1998年，时任国务院总理朱镕基在国务院第一次全体会议上说：“我到国务院工作八个年头了……我八年来的体会，就是要办一件事，不开八次、十次会议就没法落实。如果发一个文件，能兑现20%就算成功了，不检查落实根本不行。”为了防止好政策走样变形打折扣，国务院就以督查组的形式念起了“检查落实”的紧箍咒。

　　现代政府作为一种庞大的组织体系，纵向层级间具有天然的“信息不对称”的特点。长久以来，我国政务信息依赖于政府系统内部自下而上的报告机制，这就使得下级政府在信息虚报上“有机可乘”。上级政府的困境由此产生：一方面，上级政策的惠民效果取决于下级政府能否有效落实；另一方面，受制于“信息不对称”，上级政府难以准确地掌握下级政府落实政策的真实情况。

　　国务院向地方派出督查组，不仅传递了一种中央高度重视地方是否抓落实的信息，也是一种以支付高昂信息搜寻成本的方式来评估政策落实情况的手段。但此次国务院督查之所以令人眼前一亮，就是在自查的基础上引入第三方评估，以期为政策落地增添一股原动力。

　　第三方评估之所以引人关注，是因为它在评估过程中较好地彰显了其独立性与专业性的优势。第三方评估独立性的优势，体现在它与被评估对象没有交集，能有效规避政府既当“运动员”又当“裁判员”而带来的弊端。初步的实践表明，作为一种必要而有效的外部制衡机制，此次第三方评估，的确发现了一些“政府内部监督碰触不到、不敢公开的问题”，让上级领导掌握了“丰富真实、原汁原味的第一手情况”。

　　作为与人大监督、政协监督和公众监督相并列的一种专业性监督，第三方评估专业性的优势，体现在它显著提高了评估结果的客观性与科学性。评估是项技术活，无论是构建评估指标体系，确立评估标准，还是确定评估实施方案，都具有很高的专业技术含量。

　　任何评估，都不可避免地要回答如下几个问题：评估什么？谁来评估？怎样评估？为何评估？第三方评估较好地回答了前面三个问题，即外部评估者——相对于作为政策制定者的中央和作为政策执行者的地方而言的第三方力量，如研究机构、传播媒体、利益集团和社会公众等——依靠更加独立和专业的手段，对地方落实中央政策的绩效状况进行评判。

　　此次第三方评估的效果无疑是显著的，让政策制定者“听到了平常听不到的情况，看到了平常看不到的问题”。更为重要的是，作为公共政策的利益相关者，社会公众或其社团组织如能成为政府绩效的评价主体，不仅是实现公众参与的一个重要途径，更有助于推进国家治理能力与治理体系的现代化。从这个意义上讲，国务院在督查工作中引入第三方评估，其所彰显的开放和接受监督的姿态，及将其视为推进治理方式变革的一种创新路径的眼光，其象征性意义再怎么强调都不为过。

　　在引入第三方评估之前，绩效信息是否真实可信，不取决于收集信息的一方，而取决于提供信息的一方。第三方评估的引入，较好地解决了这个问题。但是，作为一种外部评估，第三方评估纵使具有明显的象征意蕴，但它只是手段，不是目的，它能搜寻到地方政府的绩效信息，但无法回答作为价值判断的“为何评估”的问题。因为即使第三方作出了客观、专业与中立的评估报告，地方政府会不会、能不能重视评估报告，已经不取决于第三方评估者了，而取决于使用评估结果的政策制定者，取决于政策制定者为何评估。

　　推行第三方评估的最大考验，在于评估结果能否得到有效的运用。如果评估结果得不到有效运用，引入第四方、第五方评估也无济于事。第三方评估的“结果”本身对被评估对象并不具有必然的约束力，除非评估发起者把这个“结果”加以有效运用，即和问责机制、干部考核等直接挂钩，它才可能最大限度地解决职责不清、推诿扯皮、工作不落实等问题，否则，民间种种“一评了之”“流于形式”“为评估而评估”“为政绩而评估”的质疑之声就会不绝于耳。如民间所担忧的那样：“如果第三方评估监督出很多问题，但是如果找出来的问题既不能和问责相联系，提出的建议也没有有效渠道落实，那么这样毫无存在感的第三方评估就和实际上的围观群众无异，沦为了一件政策摆件甚至‘花瓶’。”有鉴于此，李克强总理强调“决不能让第三方评估报告‘束之高阁’”，相关部门要高度重视评估报告，对问题即知即改，对专业改进意见认真研究，用立行立改的实际行动来推动政策落实。

　　要言之，如果不涉及“为何评估”的问题，第三方评估就会永远停留于一种政府绩效衡量工具，而无法上升到政府战略治理工具的层面。这就需要我们以第三方评估为契机，着眼于政府治理方式创新，围绕政府职能转变，助推一种以政府绩效评估为核心的新的治理范式的形成。这种新的治理范式，不靠说狠话来“敲打”评估对象，不靠念紧箍咒式的督办督查，而强调化战略为行动，化上级意志为制度约束，化突击检查为常态规范，化政府导向为公众导向，化过程控制为结果导向，从而提升政府治理能力，更好地满足公众对政府的期盼。