【丰富和发展全过程人民民主 甘肃人大实践创新案例】全省第一个！庆阳通过立法推动农村住房建设管理

　　西北角·中国甘肃网记者 程健

　　农村住房建设事关乡村振兴战略实施大局，事关农民安居乐业和农村和谐稳定长远大计。

　　近年来，庆阳市扎实推进巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴有效衔接，革命老区处处旧貌换新颜。但随着城镇化快速推进和土地资源日趋紧张，农村建房中一些不规范问题逐渐凸显：规划滞后、风貌失控，违规建房、屡禁不止，法衔有漏、惩戒缺失……可以说，亟需通过立法推动农村住房建设管理工作。

　　对此，庆阳市人大常委会紧贴人民群众对农村住房建设管理和美好生活的呼声期盼，坚持把践行全过程人民民主理念贯彻落实到立法全过程，坚持问需于民、问计于民、问效于民，通过立法来规范和引领村民建房，让《庆阳市农村住房建设管理条例》（以下简称条例）满载民意。

　　建立实践基地 强化机制保障

　　实践基地是全过程人民民主的重要窗口。庆阳市人大常委会率先在全市8县（区）全面建成了全过程人民民主立法实践基地，打造“一地多能”，推动实践基地成为服务立法、推进守法、促进社会治理的“建言站、直通车、助推器、宣传台”。

　　同时，设立信息采集点64个，确定立法协作单位160个，选定信息采集员580名，确定了“1+3+N”工作模式和“八步工作法”机制，探索推出“五度”工作法（实践强度、立法高度、研究深度、宣传广度、治理力度）、五沉”问计法（沉到村组、沉到社区、沉到单位、沉到专业合作社、沉到农户）等法治实践制度机制，构建起了“纵横贯通和群专结合”的立法实践网络。

　　条例通过实践基地敞开大门鼓励群众参与，征集立法修改建议75条，采纳了5条，使“高大上”的立法工作走进基层、面向群众。

　　华池县南梁镇立法信息采集员焦建利感慨地说：“在没有担任信息采集员前，对于立法工作不了解，觉得立法是上面的事、高层的事，经过近一年的学习实践，觉得在基层设立实践基地很有必要，让我们感觉到立法很接地气，与百姓息息相关。”

　　条例制定过程中，庆阳市人大和市政府分管领导担任“双组长”，法工委牵头、政府相关部门和立法研究基地参与的“三结合”立法工作专班，做到了立法选题由人大提出、调研论证由人大组织、起草修改由人大牵头、审查指导由人大请示、报请批准由人大负责，形成了各个立法主体之间相互支撑、相互促进的立法协同局面。

　　条例首次由人大牵头，组织司法、自然资源、农业农村、住建等部门直接起草，并由主任会议提案，提请市人大常委会会议审议，充分发挥了人大在立法中的主导权。同时，严格执行《甘肃省新时代地方立法质量管理办法》，坚决守牢立法关口，确保上位法禁止性规定完整准确地体现在条例之中，确保条例经得住合宪性、合法性审查。

　　凝聚各方智慧 倾听民情民意

　　“庆阳村民大多在自家承包地建房，乱开天窗，浪费资源，建议通过立法规范建房行为。”“农村居民点少而分散，有必要通过立法进行管控。”……在市人大机关会议室内，关于农村住房建设管理立法需求的讨论声此起彼伏。这是庆阳市人大常委会组织召开的立法项目论证会，10多位来自社会各界的代表踊跃发言。

　　在立项上，委托陇东学院立法研究基地开展立法前调研，对农村住房建设管理立法必要性和可行性进行充分论证。通过召开立法协调小组会、专家论证会、立法协商会等，分别就立法目的、框架结构、制度设置等进行充分论证。先后深入8县（区）实地走访了20多个乡镇40多个村庄和16个职能部门，认真听取意见建议。

　　在起草上，组织30多次讨论，将条例草案印发市级领导、人大代表、政协委员、政府相关部门、各县（区）及立法实践基地，并在网上公布，广泛征求各方面意见，两次征求省上相关厅局意见，对征集到的200多条意见建议，与省人大常委会法工委多次讨论修改。

　　在审议上，充分发挥法制委“统”的作用和有关委员会“专”的优势，切实提高审议质量。

　　为确保立法源自群众期盼，庆阳市人大坚持倾听民意，深入基层“访”、书面函询“找”、民意座谈“听”、网络媒体“采”、来信来访“查”、开展活动“征”，首次将条例立法听证会放在村组召开。

　　听证中，发言踊跃、讨论热烈，村支书张玉瑞提出，将“每个自然村布局居民点不超过两个”修改为“每个行政村应当布局居民点五个以下”，统一了争论，大多数人表示赞同。会后张玉瑞说：“作为一名村支书，能参加立法听证会开了眼界，30多个村民代表参加，表达了大家的想法，也有助于我们以后对村民修庄的监管。”

　　在西峰区什社乡，每当有法规草案征求意见时，乡上立法信息采集员就会组织附近群众积极讨论、提出建议，群众参与立法的途径进一步扩大。同时，条例在制定过程中，采取直接调研和委托调研等方式，在全市8个县区选取8个行政村进行深度调研，分部门进行了专项调研，从不同角度开展“解剖式”调研，形成了20多份调研报告，充分吸纳了民意，为条例制定打下了坚实基础。

　　抓住问题要害 彰显立法价值

　　该条例的立法过程中，落实了土地管理法的集中居住制度，用效力强制推动居民点规范布局、规模控制，将《甘肃省村庄规划编制导则》规范性文件中规定的居民点管控、布局、图则等内容，上升为条例强制性规定，增强了对居民点集中布局建设制度的刚性约束，解决了规划滞后、责任缺失、效力不足等问题。

　　一方面，落实了中央、国务院对农村住房建设“三到场”管理服务要求，将其上升为条例强制性规范。推进并联审批，压缩审批时限。规定在乡（镇）、村便民服务中心设立窗口，为群众办证提供方便。对不落实“三到场”情节严重的，追究相关人员责任，体现责任追究向行政机关工作人员倾斜，解决了并联审批周期长、群众跑路多、数据跑路少等问题。

　　另一方面，彰显了立法保障和改善民生价值取向。在落实习近平总书记关于安全责任重于泰山等要求，无缝衔接国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》外，还创设了乡村建设工匠或者施工企业使用不合格建筑材料、建筑构件和施工中偷工减料等行政处罚，解决了执法依据不足、威慑力不强、违法成本低等问题，有效保障了群众的利益。

　　由此得到启示，践行全过程人民民主必须积极回应人民群众关心关切。坚持立法为民原则，把群众关心关切的城乡建设管理、生态文明建设、历史文化保护和基层治理等作为重点，按照小切口、有特色、真管用的思路，通过法治手段不断提升群众的获得感、幸福感、安全感。

　　同时，践行全过程人民民主必须依法保障人民群众根本利益。通过地方立法妥善处理好权力与权利、权力与责任、权利与义务的关系，处理好国家利益、集体利益、个人利益的关系，处理好不同社会群体的利益关系，切实保障人民群众权益。

　　此外，践行全过程人民民主必须创新拓展民主立法渠道。通过建立地方立法研究基地，选聘立法顾问，建好全过程人民民主立法实践基地和有群众广泛参与的立法调研会、论证会、听证会等举措，搭建起反映民情、倾听民意、汇聚民智的“桥梁”，拓展群众有序参与立法的渠道。