兰州铁路运输中级法院发布2020-2022年度行政审判典型案例

　　中国甘肃网9月2日讯（西北角·中国甘肃网记者 宋芳科）9月1日，兰州铁路运输中级法院召开新闻发布会，向社会公开发布兰州铁路运输中级法院、兰州铁路运输法院《2020-2022年度行政案件司法审查报告暨典型案例》。

　　此次发布的八个典型案例在2020年至2022年三年中审结生效的、法律效果和社会效果较好的行政案件中筛选而出，涉及的执法领域有行政处罚、行政复议、行政征收补偿、行政强制、行政协议、所用权登记等，有判决行政机关败诉的案件，有判决驳回原告诉讼请求的案件，有经协调处理达成调解协议圆满化解争议的案件。对于引导公民、法人和其他组织正确行使诉讼权利，监督和促进行政机关依法行政，实质性解决行政争议具有指引作用，对行政执法、社会生活有示范效应，有利于发挥典型案例的价值示范引导功能。

　　城关区某烤肉店诉兰州市市场监督管理局行政处罚案

　　【基本案情】

　　2021年，兰州市市场监督管理局对城关区某烤肉店进行例行检查，认定该烤肉店生产销售的“杏皮水”系无标识标签的预包装食品，使用的“卤鸡油”食品原料过氧化值超标，系不合格食品原料，依据《中华人民共和国食品安全法》对该烤肉店作出没收违法所得和案涉食品原料及罚款的行政处罚。该烤肉店不服，提起行政诉讼。

　　【裁判结果】

　　兰州铁路运输中级法院二审审理认为，该烤肉店的食品经营许可包括预包装食品（不含冷藏冷冻食品）销售、热食类食品制售、自制饮品制售（不含压力容器）。案涉“杏皮水”系该烤肉店人工手打塑料杯承装的自制饮品，现场简易封口是出于疫情及卫生考虑，并非预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中的预包装食品。因此，该处罚决定存在量罚过当的情形。鉴于本案属于行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，依法可以调解。办案人员为及时定分止争，决定通过调解方式处理。经过释法说理，耐心做各方工作，经营者认识到自身行为的违法性，愿意接受处罚，而执法机关意识到执法行为存在认定事实、适用法律及量罚幅度未细化量化等问题，从坚持处罚与教育相结合的原则出发，同意对处罚金额进行变更调整，双方最终达成一致，签署了调解协议。二审法院根据调解协议制作了行政调解书并送达，当事人主动履行了调解书确定的义务。

　　【典型意义】

　　本案是当事人不服行政处罚提起诉讼，经人民法院依法调解达成协议，以制发行政调解书方式结案的案件。近年来，兰铁中院牢固树立“保企业就是保民生”的理念，高度重视涉市场主体的行政案件，最大限度维护市场主体合法权益，帮助企业纾困解难。本案中，该烤肉店系个体工商户，疫情对该店的经营造成了较大影响，但遵纪守法尤其是保证食品安全仍是从事经营活动的底线要求。该案审理中在综合考虑该烤肉店经营者违法行为的性质、情节、社会危害程度、主观过错的前提下，同时考虑经营者存续发展，在法律框架内依法调解处理，既使违法者得到应有的惩戒，又彰显了对市场主体的保护，有效促进了行政机关依法行政，传递了法律的力度和温度。该案争议的妥善化解，充分体现了“罚款不是目的，以罚促改才是初衷”的执法目标导向，实现了双赢多赢共赢，取得了良好效果。

　　文某某、代某某诉兰州市人民政府行政复议案

　　【基本案情】

　　文某某、代某某系兰州市安宁区孔家崖村村民，其在该村房屋所在区域的土地被征收。2020年4月30日，兰州市安宁区孔家崖街道办工作人员向二人送达了安宁区政府印发的房屋征收安置补偿实施办法。文某某、代某某不服该安置补偿实施办法，向兰州市政府申请行政复议。兰州市政府经复议认为，该申请不属于行政复议范围，决定不予受理。文某某、代某某不服，提起行政诉讼。

　　【裁判结果】

　　兰州铁路运输中级法院审理认为，案涉房屋征收安置补偿实施办法，不是针对特定主体作出的行政行为，属于规范性文件范畴，不属于行政复议受案范围，市政府决定对复议申请不予受理并无不当。行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。判决驳回文某某、代某某的诉讼请求，文某某、代某某未提起上诉。

　　【典型意义】

　　本案对于征收领域中，当事人如何正确行使申请复议权利具有规范指导作用。行政复议是解决行政争议的重要途径，具有高效权威的显著特点，并在逐渐发挥解决行政争议主渠道作用。但行政复议有受案范围限制。房屋征收安置补偿实施办法，系政府发布，可对不特定人反复适用，属于规范性文件。单独对行政规范性文件提出的复议申请，依法不属于行政复议受案范围，复议机关依法决定不予受理复议申请正确。法院对复议决定的程序、适用法律、认定事实进行全面审查后，对复议行为的合法性予以肯定，体现了人民法院对依法行政的支持。

　　王某某诉兰州市安宁区人民政府行政征收补偿决定案

　　【基本案情】

　　2017年，兰州市安宁区人民政府发布房屋征收公告，将孔家崖街道棚户区（城中村）改造项目用地范围内房屋及附属物进行征收，王某某的案涉房屋在征收范围内。因王某某拒绝签订《房屋拆迁补偿协议书》，安宁区规划国土资源局向王某某送达了关于领取补偿费用的《通知》。后兰州市安宁区人民政府向王某某作出征收补偿决定。王某某不服，提起诉讼。

　　【裁判结果】

　　兰州铁路运输中级法院经审理认为，征收补偿方案既是行政程序中征收补偿决定作出的依据，也是证明征收补偿决定合法性的主要证据。安宁区人民政府在诉讼中未提交征收补偿安置方案，视为没有该证据，故据以作出被诉征收补偿决定的证据不足，法院遂依法判决予以撤销。

　　【典型意义】

　　本案是被诉行政行为因证据不足而被法院判决撤销的典型案例。坚持依法行政、建设法治政府，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序。为了公共利益需要，法律赋予人民政府行政征收的权力，因征收涉及相对人重大权益，法律对该权力的行使设定了严格的条件、程序和界限。只有依法征收，才能实现惠民生、促发展、护稳定的工作目标。征收行为涉及一系列行政行为、多个行政机关、多个程序和环节，一个环节或程序的缺失，都会影响到征收行为的合法性。证据既是人民政府依法行政的事后再现，也是确定权责定纷止争的关键。行政机关对其作出的行政行为的合法性负有举证责任，安宁区政府未提交征收补偿安置方案这一主要证据，法院据此对征收补偿决定判决予以撤销，符合法律规定。本案的处理，对行政机关依法开展征收工作具有镜鉴作用。

　　杨某某等20人诉兰州市西固区人民政府、兰州市西固区房屋征收服务中心房屋征收补偿案

　　【基本案情】

　　杨某某等20人的房屋位于兰州市西固区新和路，因宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目需要拆迁。杨某某等20人与兰州市西固区房屋征收服务中心自愿签订了《安置补偿协议》，补偿协议中未约定奖励事项。杨某某等20人主张，在签订《安置补偿协议》时，房屋征收服务中心允诺给予奖励，但未履行，提起行政诉讼。

　　【裁判结果】

　　兰州铁路运输中级法院立案后，认为该批量案件人数众多，处理不慎，影响社会稳定，应优先协调化解。办案人员先后4次到西固区政府进行充分沟通协调，后组织召开协调会，并邀请西固区政府领导参加。最终，杨某某等20人与房屋征收服务中心就征收补偿事项达成一致，当场签订协议。杨某某等20人全部提交了撤诉申请，纠纷圆满解决。

　　【典型意义】

　　本案是府院联动合力解纷，实现行政争议实质性化解的典型案例。近年来，兰州铁路运输中级法院出台并落实《关于依法做好审判执行工作，服务保障“六稳”“六保”的实施意见》，加大纠纷实质性化解的工作力度，积极争取各方社会力量参与行政争议的协调，尤其突出政府在社会治理的主导作用，取得了良好效果。实质性协调化解行政争议，很多情况下要在行政案件处理过程中一揽子解决行政争议背后的纠纷，调解“案中案”，甚至是“案外案”。法院办案人员多次组织西固区政府与当事人沟通案件事实和争议症结，并进行释法说理。经过不懈努力，本案补偿问题从根本上得到了处理，既解决了当事人的实际问题，也有利于政府征收工作的顺利开展，更为诚信政府建设加分。本案的成功协调处理，充分体现了协调调解在化解行政争议和矛盾纠纷方面的独特作用和功效，也说明行政争议的实质性化解需要社会各方力量共同努力，尤其需要行政机关的支持与配合。

　　杨某某等5人诉兰州市城关区人民政府行政强制案

　　【基本案情】

　　杨某某等5人系兰州市城关区东岗西路街道居民，因房屋被纳入征收范围，杨某某等5人认为征收补偿方案不合理、补偿数额过低，未与城关区政府征收实施单位达成房屋征收补偿协议。2019年9月27日，城关区政府作出房屋征收补偿决定，并送达杨某某等5人。2019年10月16日，城关区政府向杨某某等5人作出催告通知书，要求限期拆除。2019年12月6日，案涉房屋被强制拆除，杨某某等5人不服提起行政诉讼。

　　【裁判结果】

　　兰州铁路运输中级法院审理认为，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被征收人在法定期限内对房屋征收补偿决定不申请行政复议或者提起行政诉讼，并在房屋征收补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。城关区政府在房屋征收补偿决定告知的起诉期限尚未届满，未作出行政强制执行决定，也未向人民法院申请强制执行的情况下，将案涉房屋强制拆除，不符合法律规定的程序。法院判决确认城关区政府强拆行为违法。宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决发生法律效力。

　　【典型意义】

　　本案是法院判决确认强拆房屋行为违法的典型案例。行政机关在作出行政行为时，不仅要做到行政行为实体合法，也要做到程序合法。房屋涉及公民、法人和其他组织的重大财产权益，法律法规对房屋征收及强制执行的程序都有严格规定。在实践中，征拆过程中不乏“钉子户”，有些因个别房屋未能及时完成征收，严重迟滞了一些重大项目建设整体推进，造成资源的严重耗费。越是复杂局面，越是矛盾突出，越是需要运用法治思维和法治方式去治理、去解决。只注重征收拆迁工作的效率，而忽视了行政征收的法定程序，可能获得一时之快，当事人损失最终也可以通过赔偿解决，但必定会给当地政府形象和法治环境带来负面评价。本案判决强拆行为违法，体现了监督就是对依法行政最大支持，有利于将征拆争议早日划上句号，最大程度降低社会负面影响。

　　某农业生态发展公司诉兰州新区自然资源局行政处罚案

　　【基本案情】

　　2012年，某公司经过招标承包了荒山荒坡植树造林，并经兰州新区水秦路生态建设指挥部同意，修建“小型水库”用于造林灌溉。2020年3月左右，该“小型水库”被拆除，土地已恢复为耕种状态。2020年11月，兰州新区自然资源局对某公司非法转让土地并违法占地修建“小型水库”一案立案调查。在调查阶段，某公司提交陈述申辩材料，对该“小型水库”修建时经过相关部门同意，且目前已经实际拆除的情况进行了说明。2020年12月，新区自然资源局作出行政处罚决定，责令某公司向原土地所有权人和承包人退还非法转让的5.18亩土地，并拆除修建的“小型水库”，恢复原状。某公司不服，提起行政诉讼。

　　【裁判结果】

　　兰州铁路运输中级法院审理认为，新区自然资源局未对某公司提出的陈述申辩理由进行调查核实，未对相关部门是否同意某公司占地修建的事实以及“小型水库”是否已经实际拆除等事实予以查明，其作出责令某公司拆除“小型水库”，恢复原状的处罚决定，属于证据不足，遂判决撤销。

　　【典型意义】

　　依法行政是行政执法活动的基本要求，要求行政机关作出的行政行为既要实体合法，也要程序合法。在实体合法方面，行政机关作出行政行为时必须全面调查核实证据、查明案件的事实。如果行政机关只调查不利于行政相对人的证据或者不听取相对人对客观事实的陈述和申辩，则可能影响其对整体案件事实的认定，进而导致其作出错误的行政行为。在程序合法方面，行政机关要充分保障相对人的合法权益，严格按照法律规定的程序作出行政行为。行政机关既要保障行政相对人的程序性权利，也要通过相对人对程序性权利的行使来全面、客观地查明案件事实。行政处罚法规定行政机关在作出行政处罚决定时应当听取行政相对人的陈述申辩，对陈述申辩成立的应当采纳。因此行政机关听取当事人的陈述申辩意见应当是实质意义上的听取，而非简单履行告知和听取程序。如果行政机关对当事人提出的陈述申辩不进行分析判断和调查核实，则可能导致作出的行政行为证据不足，承担败诉风险。

　　某公司诉七里河区政府、西园街道办

　　行政协议案

　　【基本案情】

　　七里河区政府作出关于边坡地质灾害治理及避险拆迁项目房屋征收补偿安置方案的批复，确定七里河区政府为该项目的征收主体，西园街道办为具体实施单位。2014年，经七里河区政府同意，西园街道办与某公司达成《合作协议书》，约定由某公司负责涉及的征收补偿事项，对项目进行开发，并约定了双方的权利义务。某公司依约向西园街道办支付征收拆迁保证金并进行项目前期边坡治理及棚户区改造前期建设。后因工程无法继续，遂由七里河区城管局牵头，召开由某公司、西园街道办及某单位三方参加的协调会。明确某公司退出涉案项目建设，将项目移交某单位，并明确就项目建设有关前期投入情况进行审计。协调会形成了会议纪要，但各方当事人未签字。协调会之后，西园街道办向某公司退还部分资金，但因某公司与承接方就前期资金投入金额无法达成协议。某公司遂提起行政诉讼。在一审阶段，法院委托评估公司对某公司前期工程建设情况进行了评估。

　　【裁判结果】

　　兰州铁路运输中级法院审理认为，西园街道办与某公司就边坡地质灾害治理暨棚户区改造保障房建设项目达成的《合作协议书》属于行政协议。协议履行过程中出现问题后，七里河区城管局受七里河区政府委托召集各方进行协调，形成会议纪要。会议纪要载明某公司退出该项目，就已完工的前期工程的账目进行核对。虽然该会议纪要参会各方均未签字，但结合会议纪要形成后，某公司将工程基础资料移交纪要约定的承接方，工程承接方也按照纪要约定，向西园街道办缴纳了保证金等行为，可以认定某公司与西园街道办就协议解除已达成一致。对于某公司前期建设投入的资金，西园街道办应当返还。

　　【典型意义】

　　诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。行政协议的订立、履行、变更、解除既要符合行政法关于行政行为的合法性标准，也要遵循民事活动 “平等自愿”“公平诚信”等基本原则。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约和会议纪要，才能取得“城门立木”的效果，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。人民法院应当监督行政机关依法履行行政协议，对因协议无法继续履行的，应当返还前期投入，因行政机关造成相对人经济损失的，行政机关还应当承担相应的赔偿责任。

　　郝新某诉兰州市自然资源局房屋所有权登记案

　　【基本案情】

　　郝新某之母徐某某与丈夫生育子女5人，其夫早年去世。徐某某于2000年4月2日、2001年8月20日先后立两份遗嘱，涉及省储备局两套房屋（即本案所涉的两套房屋）、省地矿局一套房，共三套房屋。其中徐某某于2001年8月20日所立遗嘱，将第一份遗嘱中由郝某元（郝新某哥哥）继承的地矿局房屋（另案房屋）改由郝新某继承，并写明家庭一切财产均由郝新某处理，第一份遗嘱作废。2003年徐某某去世。2011年因郝新某等人与梁某某（郝某元遗孀）为省地矿局房产发生遗嘱继承纠纷，经法院判决地矿局房屋由郝新某继承所有。2021年5月17日，郝新某持遗嘱等材料，前往兰州市不动产登记事务中心申请办理案涉两套房屋的登记手续。兰州市自然资源局先后以申请登记材料不齐全、申请登记材料不符合法律法规规定的其他情形为由，作出不予受理告知书。郝新某不服，提起诉讼，请求撤销告知书，并判决协助办理房屋过户手续。

　　【裁判结果】

　　兰州铁路运输中级法院二审审理认为，郝新某所持遗嘱办理房屋所有权登记，遗嘱的真实性、合法性已经另案民事判决予以认定，在此情形下，登记机关仍然依据《不动产登记操作规范（试行）》的规定，要求所有继承人到场进行继承材料查验，未充分考虑必要性，有违行政合理原则。遂判决责令兰州市自然资源局受理郝新某房屋所有权转移登记申请。

　　【典型意义】

　　房屋登记是一项重要的产权保护制度，也是一项基本的公共政务服务，因此，登记审查工作既要体现法律对房产交易安全保障的“力度”，又要彰显便民利民服务的“温度”。对于因遗嘱继承房屋登记，如何做到依法合理审慎审查，尺度和标准在执法和司法实务中都存在把握不准的情况，影响到了登记的效率，也降低了群众对行政执法、司法的获得感和满意度。人民法院既要支持和监督不动产登记机构进行审慎审查，防止造成错误登记，还要防止因矫枉过正，因裁判导向使登记机构过度审查给申请登记群众带来不合理负担。本案当事人申请登记，提交的裁判文书虽然不直接羁束涉案房屋，但已解决了继承人到场进行继承材料查验所要解决的问题，再行要求所有继承人到场实无必要，甚至强人所难。二审法院采用对规范性文件目的解释方法，既肯定了《不动产登记操作规范（试行）》在登记审查中的作用，又以行政合理性原则否定了机械适用该规范的做法。法律文书中援引民法典，为裁判提供坚强有力的法律支撑，处理结果合乎情、理、法，具有正确的价值取向和裁判导向。判决后，登记机关受理了登记申请并依法办理了房屋登记，取得良好效果。本案对登记程序推行“容缺受理”，在行政程序中运用法律原则解决执法难题，避免不顾实际情况的“一刀切”做法有一定的启示意义。